Для решения данной задачи необходимо разрабатывать перспективы развития государственных и муниципальных финансов, оценивать их соответствие современным требованиям развития РФ, обоснованность выбора направлений и механизмов государственного финансового регулирования социально-экономических процессов в условиях проведения широкомасштабных реформ в нашей стране и высокого уровня ее зависимости от внешних факторов.
В современной России реформа местного самоуправления выходит на принципиально новый качественный уровень развития. Между тем эффективность ее проведения во многом зависит от правильного понимания сущности природы местного самоуправления, его роли и места в демократической системе управления обществом.
Самостоятельный характер местного самоуправления и его организационная независимость, отдаленность от властных структур не умаляют его значения как элемента государственного устройства России. Усиление государственного начала в местном управлении призвано обеспечить в деятельности органов местного самоуправления реализацию и защиту общенациональных интересов. Необходимость и роль института местного самоуправления обусловливаются объективно существующими интересами граждан, совместно проживающих в местных сообществах. При этом указанные интересы следует рассматривать не как подчиненные, а как равноправные по отношению к государственным. Смысл развития местного самоуправления заключается в освобождении органов государственной власти от тех мероприятий, которые более эффективно могут быть проведены на местном уровне; их усилия должны быть направлены на решение более важных общенациональных проблем. Местная же власть призвана: обеспечивать население жильем; предоставлять ему коммунальные услуги; услуги местного транспорта, связи; благоустраивать территорию; создавать условия для получения гражданами основного общего образования и необходимой медицинской помощи; улучшать торговое, бытовое и культурное обслуживание населения.
Именно эти задачи местная власть способна решать более оперативно и эффективно, с учетом потребностей населения. Органы местного самоуправления несут также ответственность за охрану общественного порядка, экологическую обстановку.
Другими словами, они наделяются полномочиями (совокупностью прав и обязанностей), затрагивающими практически все стороны жизни местных сообществ. Обширный комплекс полномочий предоставляет муниципалитетам возможность повышать качество и оперативность удовлетворения наиболее важных потребностей населения.
Регулирование экономических отношений на муниципальном уровне призвано обеспечить:
общемуниципальные производственно-социальные пропорции;
наращивание производства конкурентоспособной продукции и услуг;
укрепление материальной базы социальной сферы.
Функции местного самоуправления формируются исходя из целей и задач пропорционального и динамического развития производственно-социального муниципального образования в целом и находящихся в нем предприятий, отраслей и подотраслей. Муниципализация собственности на объекты социальной производственной инфраструктуры является эффективным средством устойчивого функционирования и развития муниципальных образований как единого целого, объединения и рационального использования имеющихся материальных и финансовых ресурсов, обеспечения населению социальных гарантий.
территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;
населения и выборных органов, осуществляющих от его имени местное самоуправление на данной территории;
муниципальной собственности и местного бюджета.
До недавнего времени в некоторых регионах не было института самоуправления населения в том виде, как оно предусмотрено Конституцией РФ.
Переход на новый качественный уровень управления региональными и муниципальными финансами - одно из важнейших условий эффективного функционирования государственных и муниципальных финансов в целях улучшения социального положения населения, повышения качества социальной инфраструктуры и инвестиционной привлекательности территорий.
Министерство финансов Российской Федерации выступило официальным инициатором нормативного закрепления в российской практике понятия "лучшая практика", отражающего новую идеологию управления общественными финансами.
Правительство, будучи ответственным за предоставление определенных общественных услуг, должно контролировать качество управления региональными и местными финансами и инициировать совершенствование технологий и процедур, используемых региональными и местными властями, в рамках, не противоречащих принципам добровольности их применения и разделения полномочий между уровнями власти.
Основополагающими принципами - требованиями введения "лучших практик" являются:
гибкость по отношению к изменяющейся экономической, политической и финансовой среде;
поэтапное введение "лучших практик" в силу существующих различий в уровнях управления и финансово-технических возможностях региональных и муниципальных органов власти;
предъявление высоких требований к участникам, вовлеченным в процесс применения "лучших практик";
добровольность и автономное от федеральных органов применение процедур "лучших практик";
исключение из положений "лучшей практики" общеэкономических вопросов и отражение исключительно вопросов управления финансами.
"Кодекс лучшей практики" управления
территориальными финансами особое внимание уделяет механизмам управления финансами
на уровне бюджетных организаций, поскольку здесь находится одна из отправных
точек реформирования всей системы управления финансами органов власти изнутри.
Именно бюджетные организации являются тем управленческим уровнем, который
непосредственно занимается оказанием бюджетных услуг и где стандарты, нормативы
и приоритеты соединяются с организационными и финансовыми ресурсами [8].
.3 Меры повышения эффективности управления
муниципальными финансами
Минфин России предлагает следующие меры по повышению эффективности управления муниципальными финансами.
Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года.
Цель, задачи и условия реализации Программы
Эффективное, ответственное и прозрачное управление общественными финансами является важнейшим условием для повышения уровня и качества жизни населения, устойчивого экономического роста, модернизации экономики и социальной сферы и достижения других стратегических целей социально-экономического развития страны.
Несмотря на поступательное развитие в последние годы нормативного правового регулирования и методического обеспечения бюджетных правоотношений, к настоящему времени процесс формирования целостной системы управления общественными финансами еще не завершен.
Сформулированные на период до 2018 года стратегические цели и задачи социально-экономического развития требуют продолжения и углубления бюджетных реформ с выходом системы управления общественными финансами на качественно новый уровень.
Наряду с положительными результатами реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов в настоящее время в сфере управления общественными (государственными и муниципальными) финансами (далее также - общественные финансы) сохраняется ряд недостатков, ограничений и нерешенных проблем, в том числе:
отсутствие регламентированной процедуры формирования, рассмотрения и использования в бюджетном процессе и при разработке документов государственного стратегического планирования прогнозов социально-экономического развития;
несмотря на то, что при формировании федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, расходы на реализацию мероприятий федеральных органов исполнительной власти структурированы по государственным программам Российской Федерации, при формировании бюджета достижение значений показателей государственных программ Российской Федерации, как правило, не учитывалось при планировании бюджетных ассигнований. Вопрос эффективности реализации государственных программ Российской Федерации пока не является основополагающим при формировании проекта федерального бюджета;
отсутствие целостной системы стратегического планирования и, соответственно, слабая увязка между стратегическим и бюджетным планированием, включая ограниченность практики планирования и применения всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования) для достижения целей государственной политики на долгосрочный период;
неопределенность соотношения и взаимной увязки различных программно-целевых инструментов;
незавершенность формирования и ограниченность практики использования государственных (муниципальных) программ в качестве основного инструмента для достижения целей государственной (муниципальной) политики и основы для бюджетного планирования;
сохранение условий и стимулов для неоправданного увеличения бюджетных расходов при в целом низкой мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления к формированию приоритетов и оптимизации бюджетных расходов;
формальное применение и неиспользование в полной мере новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг;
недостаточная действенность системы государственного и муниципального финансового контроля и недостаточность его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов;
недостаточная действенность механизма среднесрочного бюджетного планирования;
недостаточно высокий уровень качества управления государственными финансами;
отсутствие современной системы внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;
ограниченность применения оценки эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента в секторе государственного управления;
недостаточная самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти при осуществлении своих расходных и бюджетных полномочий, наличие отдельных федеральных "необеспеченных" мандатов, низкая заинтересованность в наращивании собственной налоговой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
наличие в нормативных правовых актах, регулирующих бюджетные правоотношения, переходных положений и норм временного применения, а также отдельных неурегулированных вопросов;
разрозненность и фрагментарность информационных систем, используемых для целей государственного и муниципального управления, в том числе в сфере управления общественными финансами;
отсутствие эффективной методологической базы и ответственности за качество подготовки финансово-экономических обоснований проектов нормативных правовых актов, программ, инвестиционных проектов;
недостаточная открытость бюджетов, прозрачность и подотчетность деятельности участников сектора государственного управления, низкая степень вовлеченности гражданского общества в обсуждение целей и результатов использования бюджетных средств.
В целом сложившееся в данной сфере правовое регулирование и методическое обеспечение имеют ряд пробелов и внутренних противоречий, а правоприменительная практика может существенно отклоняться от предусмотренных нормативными правовыми актами и методическими документами принципов и механизмов.
При этом управление общественными финансами в значительной степени продолжает оставаться ориентированным на установление и обеспечение соблюдения формальных процедур, не создавая устойчивых стимулов и инструментов для повышения эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств в увязке с целями и результатами государственной политики.
Исходя из этого, целью Программы является повышение эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств при реализации приоритетов и целей социально-экономического развития за счет завершения формирования современной нормативно-методической базы регулирования бюджетных правоотношений, прежде всего путем разработки и введения в действие новой редакции Бюджетного кодекса и совершенствования реализующей ее правоприменительной практики.
Для достижения поставленной цели предлагается обеспечить решение следующих основных задач:
) завершить полноценное внедрение программно-целевых методов управления в бюджетный процесс. При этом для обеспечения достижения целей государственных (муниципальных) программ и повышения их эффективности при планировании бюджетных ассигнований необходимо особое внимание обращать на их увязку с показателями государственных (муниципальных) программ, в том числе с учетом всех дополнительных и обосновывающих материалов к указанным программам;
) упорядочить структуру управления финансовыми ресурсами публично-правовых образований;
) реализовать меры по повышению эффективности бюджетных расходов;
) осуществить совершенствование государственного и муниципального финансового контроля с целью его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов;
) обеспечить повышение качества финансового менеджмента в секторе государственного управления;
) повысить открытость и прозрачность управления общественными финансами.
При этом общими предпосылками для достижения цели и решения задач Программы являются:
долгосрочная устойчивость и сбалансированность федерального бюджета;
разграничение полномочий и обязательств публично-правовых образований, сбалансированность и устойчивость региональных и местных бюджетов;
развитие государственно-частного партнерства.
Законодательное закрепление формируемых принципов управления общественными финансами будет осуществлено при принятии новой редакции Бюджетного кодекса.
Решение перечисленных задач будет осуществляться в рамках формирующейся в настоящее время системы документов государственного стратегического планирования. Программа определяет общие принципы и механизмы реализации установленных в них целей и задач, достижения результатов конкретных мероприятий государственных программ Российской Федерации.
Организация выполнения мероприятий Программы будет осуществляться в рамках соответствующих государственных программ Российской Федерации.
Обеспечение долгосрочной устойчивости и сбалансированности федерального бюджета
Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости федерального бюджета как ключевого звена бюджетной системы Российской Федерации является важнейшей предпосылкой для сохранения макроэкономической стабильности, которая, в свою очередь, создает базовые условия для экономического роста, улучшения инвестиционного климата, диверсификации и повышения конкурентоспособности субъектов экономической деятельности, основанной на инновационном развитии, создания рабочих мест, требующих кадров высокой квалификации, роста реальной заработной платы в экономике.
В настоящее время и в долгосрочной перспективе основная ответственность за эффективность формирования и использования системы прогнозирования и противодействия рискам сохраняется за федеральными органами исполнительной власти, поскольку они обладают основными полномочиями в сфере налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики при высокой зависимости уровня сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации от межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета.
Исходя из этого, первоочередной мерой обеспечения долгосрочной устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и противодействия бюджетным рискам должно выступать применение механизма ограничения роста расходов федерального бюджета при безусловной реализации принятых решений (действующих обязательств), в том числе в рамках утвержденных государственных программ Российской Федерации, а также восстановление достаточных объемов резервов, источником пополнения которых служат доходы от экспорта нефти и газа для их возможного использования в случае ухудшения макроэкономической ситуации.