Статья: Роль Бернской конвенции 1979 г. В регулировании деятельности по сохранению биоразнообразия на байкальской природной территории

Роль Бернской конвенции 1979 г. В регулировании деятельности по сохранению биоразнообразия на байкальской природной территории

Колобов Р. Ю.¹, Дицевич Я. Б.²

¹ Иркутский государственный университет, г. Иркутск, Россия

Восточно-Сибирский филиал Российского государственного университета правосудия, г. Иркутск, Россия

² Иркутский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, г. Иркутск, Россия

В качестве обладающей потенциалом усиления режимов правовой охраны экосистемы Байкала и ее отдельных составляющих анализируются основные положения Конвенции об охране дикой фауны и флоры и природных сред обитания в Европе 1979 г. (Бернской конвенции) в контексте регулирования охотхозяйственной деятельности. Приводятся сведения об истории разработки, участниках, органах Конвенции и порядке их деятельности, а также краткая характеристика принятой под эгидой Бернской конвенции Европейской хартии охоты и биоразнообразия. В рамках освещения содержания Бернской конвенции уделено внимание вопросам сохранения мест обитания объектов животного мира, охраны исчезающих и уязвимых видов. Дается краткая характеристика приложений Конвенции, содержащих перечни строго охраняемых видов флоры и фауны, а также запрещенные методы убоя, отлова и других форм добычи и эксплуатации животных и растений. Приводится критический взгляд на имеющий место в современный период формальный подход при выдаче охотничьего билета государственного образца и высказывается мнение о желательности правового закрепления механизмов проверки знаний из области охотмини- мума у претендентов на его получение. В качестве примера рассматриваемых на заседании Постоянного комитета Конвенции вопросов приведены рекомендации, принятые на заседании комитета в 2018 г., об использовании подкормки как инструмента управления численностью популяций крупных хищников и их добычи. Подчеркивается целесообразность имплементации положений вышерассмотренных документов в национальное законодательство, при этом акцентируется внимание на возможности закрепления в российской правовой системе анализируемых международно-правовых норм даже до момента ратификации их Россией.

Ключевые слова: сохранение биоразнообразия, Бернская конвенция, правовое регулирование охоты, фауна, международно-правовая охрана природы. бернская конвенция сохранение биоразнообразия

THE SIGNIFICANCE OF THE 1979 BERN CONVENTION IN THE LEGAL REGULATION OF BIODIVERSITY CONSERVATION IN THE BAIKAL NATURAL TERRITORY

Kolobov R. Yu.¹, Ditsevich Ya. B.²

¹ Irkutsk State University, Irkutsk, Russian Federation

² East Siberian branch of the Russian State University of Justice, Irkutsk, Russian Federation

The main provisions of the Convention on the Protection of Wild Fauna and Flora and Natural Habitats in Europe of 1979 are analyzed as having the potential to strengthen the legal protection regimes of the Baikal ecosystem and its individual components (Berne Convention) in the context of hunting regulation. The article provides information about the history of the development, participants, bodies of the Convention and the procedure for their activities, as well as a brief description of the European Charter of Hunting and Biodiversity adopted under the auspices of the Berne Convention. As part of the coverage of the content of the Berne Convention, attention is paid to the conservation of habitats of wildlife, the protection of endangered and vulnerable species. A brief description of the content of the annexes of the Convention containing lists of strictly protected species of flora and fauna, as well as prohibited methods of slaughter, trapping and other forms of extraction and exploitation of animals and plants is given. A critical look is given at the formal approach taking place in the modern period when issuing a state-issued hunting ticket and an opinion is expressed on the desirability of legally consolidating mechanisms for verifying knowledge from the field of the hunting community of applicants for its receipt. As an example of the issues considered at the meeting of the Standing Committee of the Convention, the recommendations adopted at the meeting of the Committee in 2018 on the use of top dressing as a tool for managing the number of populations of large predators and their prey are given. The expediency of implementing the provisions of the above-mentioned documents into national legislation is emphasized, while attention is focused on the possibility of consolidating the analyzed international legal norms in the Russian legal system even before their ratification by Russia.

Keywords: conservation of biodiversity, Berne Convention, legal regulation of hunting, fauna, international legal protection of nature.

Нормативная охрана экосистемы оз. Байкал осуществляется в рамках разнообразных национальных и международно-правовых режимов. Последние закрепляются, прежде всего, в дву- и многосторонних договорах. В ряде публикаций мы уже подвергали анализу такие международные договоры, оценивая эффективность их регулирующего воздействия. Вместе с тем в современный период разработан целый ряд международных документов, согласие на обязательность которых Российская Федерация не выразила, но которые обладают потенциалом для усиления режимов правовой охраны экосистемы Байкала и ее отдельных составляющих. При этом представляется, что в случае выражения Российской Федерацией согласия на их обязательность, их нормы положительно повлияют на природоохранную деятельность на всей территории страны.

Любая экосистема образуется флорой и фауной. Основным и наиболее общим элементом системы их международно-правовой охраны является Конвенция о биологическом разнообразии¹. Однако данным документом инструментарий наднационального регулирования перечисленных вопросов не исчерпывается. В настоящем исследовании мы обратимся к анализу Конвенции об охране дикой фауны и флоры и природных сред обитания в Европе 1979 г. Конвенция о биологическом разнообразии (заключена в г. Рио- де-Жанейро 05.06.1992) // Бюллетень международных догово-ров. 1996. № 9. С. 3-28. Конвенция об охране дикой фауны и флоры и природных сред обитания в Европе (ETS N 104) (заключена в г. Берне 19.09.1979) // КонсультантПлюс : справочная правовая система. (далее - Бернская конвенция, Конвенция) в контексте регулирования охоты.

Традиционно историю разработки Бернской конвенции ведут от рекомендаций Консультативной ассамблеи Совета Европы 1973 г.: определить ясную политику в области охраны дикой природы с целью разработки европейского регулирования (по возможности в форме конвенции), включающего жесткие ограничения на охоту и отлов животных, нуждающихся в охране, рыбалку и сбор яиц, запрет использования сеток для ловли птиц. В дальнейшем эта задача была сформулирована в 1976 г., когда был создан комитет экспертов для разработки документа о сохранении дикой природы [1, с. 19]. Конвенция была открыта для подписания в Берне 19 сентября 1979 г. и вступила в силу 1 июня 1982 г., когда были сданы пять ратификационных грамот. В Бернской конвенции участвуют сорок пять государств - членов Совета Европы, а также пять государств, не являющихся членами Совета Европы, и одна международная организация.

Конвенция состоит из преамбулы, девяти глав и четырех приложений. Первое приложение - строго охраняемые виды флоры; второе - строго охраняемые виды фауны; третье - охраняемые виды фауны; четвертое - запрещенные методы убоя, отлова и других форм добычи и эксплуатации животных и растений.

Целями Бернской конвенции являются сохранение дикой флоры и фауны и их природных районов обитания, содействие межгосударственному сотрудничеству в охране тех видов животных и мест их обитания, которые требуют такого сотрудничества. При этом особое внимание уделяется исчезающим и уязвимым видам, что одновременно представляет интерес в рамках данного исследования, если учитывать широкую представленность эндемичных видов животных и растений на Байкальской природной территории (БПТ). Как отмечается в официальном пояснительном докладе к Конвенции Explanatory Report to the Convention on the Conservation of Eu-ropean Wildlife and Natural Habitats URL: https://rm.coe.int/ CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?docu mentId=09000016800ca431 (дата обращения:12.02.2022)., указание на «дикую» флору и фауну исключает применение Конвенции к животным, выведенным либо содержащимся в неволе.

Система органов, созданных для реализации норм Бернской конвенции, состоит из Постоянного комитета, его Бюро, экспертных групп и Секретариата. Постоянный комитет включает представителей государств - участников Бернской конвенции, при этом делегация каждой из указанных стран обладает в комитете одним голосом. Бюро Постоянного комитета, действующее с 1991 г. с проведением очередных заседаний дважды в год, отвечает за принятие административных и организационных решений между сессиями Постоянного комитета.

Нормами Бернской конвенции закреплены также полномочия Постоянного комитета по формированию экспертных групп (которых на текущий момент создано девять) В число подобных структур входит, в частности, экспертная группа по инвазивным чужеродным видам, последнее заседание которой состоялось в июле 2021 г..

Общие обязанности государств закреплены в первой главе в ст. 2 и 3 Конвенции. Государства-участники обязуются принимать необходимые меры для сохранения популяций дикой флоры и фауны на уровне, отвечающем экологическим, научным и культурным требованиям, при этом принимая в расчет экономические и рекреационные требования и потребности подвидов, разновидностей или форм животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения. В каждом государстве - участнике Конвенции принимаются меры для содействия выработке национальной политики в целях сохранения дикой флоры, фауны и природных районов обитания с уделением особого внимания вопросам охраны исчезающих и уязвимых видов, прежде всего, эндемичным и находящимся под угрозой территориям обитания в соответствии с положениями Конвенции. Вопросы сохранения дикой флоры и фауны в соответствии с положениями ст. 3 должны учитываться в политике планирования и развития, в мерах по борьбе с загрязнением; равным образом эти вопросы должны становиться предметом просвещения. Последующие две главы содержат более детальное регулирование обязанностей сторон.

Вторая глава Конвенции посвящается охране мест обитания. В соответствии с ее положениями государства-участники принимают необходимые нормативные меры для обеспечения сохранности мест обитания дикой флоры и фауны, особенно перечисленных в первом и втором приложениях, а также мигрирующих видов. Целью таких мер является избежание или сведение к минимуму деградации таких территорий.

Третья глава посвящена охране видов флоры и фауны. В отношении первого списка (строго охраняемые виды флоры) вводится запрет преднамеренно срывать, собирать, срезать или вырывать из земли такие растения. Государства - участники Бернской конвенции по мере необходимости запрещают владение такими видами растительности и их продажу.

В рамках настоящего исследования особый интерес представляют положения, касающиеся специфики правового режима видов животных, включенных во второе и третье приложение к Бернской конвенции. В отношении видов фауны, подлежащих строгой охране, вводится прямой запрет на все формы преднамеренного отлова, содержания и убоя; преднамеренный ущерб местам выведения потомства или отдыха или их уничтожение; преднамеренное нарушение покоя дикой фауны, особенно в период выведения или выращивания потомства и зимней спячки, в той степени, в какой это нарушение имеет существенное значение в отношении целей Бернской конвенции; преднамеренное уничтожение или выемка яиц из мест обитания диких животных, даже если они пусты; владение этими животными и торговля ими, будь то живыми или мертвыми, включая чучела животных и любую легко опознаваемую часть или производное от них, в тех случаях, когда это содействует эффективности исполнения указанных запретов (ст. 6 Конвенции).

Режим охраны видов фауны третьего приложения Бернской конвенции несколько мягче в сравнении с первыми двумя. Признавая обязанность государств принимать необходимые нормативные меры для обеспечения охраны этих видов фауны (п. 1 ст. 7), анализируемая Конвенция допускает их эксплуатацию, регулируемую в целях обеспечения безопасности популяций. В число мер регулирования входят периоды запрета на охоту; временное или местное запрещение эксплуатации; нормирование продажи, хранения в целях продажи, транспортировки в целях продажи или предложения на продажу живых или добытых диких животных.

Статьей 8 устанавливается запрет использования неизбирательных средств отлова или убийства и использование средств, способных привести к исчезновению на местном уровне или причинению серьезного беспокойства популяциям определенного вида, и в частности средств, указанных в четвертом приложении. Четвертое приложение вводит запрет на разнообразные средства отлова и охоты. Так, в отношении млекопитающих запрещается использование петлевых ловушек; живых ослепленных или изуродованных животных в качестве приманок; электрических устройств (шокирующих или поражающих); искусственных источников света; взрывчатых веществ, сетей; ядов и отравленных приманок; летательных аппаратов или движущихся механических транспортных средств и др.

Несмотря на установление достаточно жестких ограничений в отношении эксплуатации видов животных (прежде всего, из второго приложения) и запрещенных способов отлова и убоя, Бернская конвенция допускает установление исключений из проанализированных запретов. Государства-участники могут установить такие исключения в отсутствие какого-либо другого удовлетворительного решения при условии, что такое исключение не будет причинять ущерб выживанию популяции. Целями изъятий могут быть охрана флоры и фауны; предотвращение серьезного ущерба посевам, скоту, лесам, рыболовству и другим формам собственности; охрана общественных интересов (здравоохранение, гигиена, охрана воздуха и др.); выполнение научных исследований и осуществление образовательных мероприятий; осуществление разумных видов эксплуатации некоторых видов диких животных и растений в небольшом количестве в условиях строгого контроля и на выборочной основе.

Установление возможности подобных исключений сопровождается требованием каждые два года сообщать о них Постоянному комитету Конвенции. Примеры таких исключений весьма разнообразны. Так, Белоруссия в 2011 г.