К сожалению, в последнее время на повестке дня все чаще возникают вопросы политического характера, порождающие двойные стандарты в сфере защиты прав человека, а также лишающие наших граждан возможности в полной мере пользоваться своими правами. Речь идет об ограничениях русскоязычного национального меньшинства, испытывающего системное ограничение права на образование и культурное самоопределение в Прибалтике и на Украине; героизации неонацизма и неофашизма; ущемлении прав жителей Крымского полуострова; воспрепятствовании профессиональной деятельности российских журналистов за рубежом; случаях применения бесчеловечного обращения с задержанными и заключенными, жестокости и насилия.
Руководствуясь принципами гуманизма, исходя из абсолютной ценности человеческой жизни, наличия неотъемлемых прав и свобод у каждого человека и гражданина, стремясь к совершенствованию механизмов защиты прав человека и укреплению демократических основ своих государств, в поисках решения указанных проблем Уполномоченный зачастую использует инструменты двустороннего взаимодействия с коллегами из иностранных государств путем совместного рассмотрения обращений, проведения регулярных консультаций, приемов граждан, научных исследований, организации работы по правовому просвещению населения, проведения различных тематических мероприятий.
Нормативную основу такого взаимодействия, осуществляемого на принципах взаимности и синхронности, составляют соглашения (меморандумы) о сотрудничестве с зарубежными коллегами. В настоящее время Уполномоченным заключены и действуют 16 таких соглашений с омбудсменами или национальными правозащитными институтами 15 государств: Азербайджана, Армении, Боснии и Герцеговины, Греции, Ирана, Казахстана, Камбоджи, Киргизии, Приднестровья, Монголии, Сербии, Таджикистана, Турции, Узбекистана и Украины.
Отметим, что соглашения о сотрудничестве не подпадают под критерии международного договора или межведомственного соглашения в понимании Федерального закона от 15 июля 1995 г № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» или Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Они являются примером использования мягкого права, нацеленного на формализацию двусторонних взаимоотношений национальных правозащитных учреждений, функционирующих в различных государствах, но имеющих одну общую цель -- оказание помощи людям. Можно сказать, что этот инструментарий лег в основу такого понятия, как «правозащитная дипломатия».
Уполномоченный, развивая, с одной стороны, двустороннее международное сотрудничество, с другой стороны, стремится к расширению многостороннего международного взаимодействия с межправительственными правозащитными организациями универсального и регионального уровня (ООН, Совет Европы, ОБСЕ) и интеграционными сообществами омбудсменов в целях повышения гарантий защиты прав человека, восстановления нарушенных прав граждан, продвижения российских правозащитных достижений и обмена лучшими практиками деятельности.
В качестве основных форм такого взаимодействия можно назвать представление информации о ситуации с правами человека в Российской Федерации; участие в совместных проектах; проведение рабочих встреч на экспертном и высшем уровнях; организацию совместных мероприятий; имплементацию международных стандартов в национальное законодательство; работу по отдельным правозащитным кейсам.
Важным направлением деятельности является обобщение, анализ и представление позиции Уполномоченного по вопросам выполнения Российской Федерацией международных обязательств, взятых на себя в сфере защиты прав человека. Так, только за последние 5 лет Уполномоченным представлено семь альтернативных докладов в договорные органы по правам человека системы ООН: Комитет по правам человека, Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин, Комитет против пыток, Комитет по правам инвалидов, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, Комитет по ликвидации расовой дискриминации.
В октябре 2017 г Уполномоченным был направлен Параллельный доклад Рабочей группе Периодического обзора Совета по правам человека ООН в рамках прохождения третьего цикла Универсального периодического обзора Российской Федерацией, который для нашей страны успешно завершился в 2018 г. В этих докладах освещается деятельность Уполномоченного по данным направлениям, приводится статистика по поступившим жалобам, отражены наиболее актуальные проблемы и предложены пути их решения Гончаренко О. К. Преимущества статуса А для Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (обзор деятельности) // Проблемы защиты прав человека на евразийском пространстве: обмен лучшими практиками омбудсменов: материалы II Международной научно-практической конференции (Москва, 5 декабря 2017 г.) / под ред. Т Н. Москальковой. М., 2018. С. 209--216. Rules of the Committee of Ministers for the supervision of the execution of judgments and of the terms of friendly settlements, adopted by the Committee of Ministers on 10 May 2006 at the 964th meeting of the Ministers' Deputies and amended on 18 January 2017 at the 1275th meeting of the Ministers' Deputies // Official Portal of the Council of Europe. URL: https:// rm.coe.int/16806eebf0 (дата обращения: 26 января 2021 г.)..
В рамках мониторинга реализации решений Европейского Суда по правам человека на национальном уровне и в соответствии с действующими Правилами Комитета министров Совета Европы Уполномоченный имеет возможность направлять заключения в адрес Суда относительно исполнения принятых им решений11.
Впервые в истории российского правозащитного института в Комитет министров Совета Европы было направлено заключение по делу «Свинаренко и Сляднев против Российской Федерации», в котором выражена позиция Уполномоченного относительно необходимости изменения процедуры содержания граждан в железных клетках в залах судебных заседаний Rule 9.3 Communication from a NHRI (28/03/2019) inthecase of Svinarenko and Slyadnev v. Russian Federation (Application No. 32541/08) // Официальный сайт Совета Европы. URL: https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?0bjectId=090000168093dd18 (дата обращения: 18.01.2021)..
Особое внимание в своей деятельности Уполномоченный уделяет реализации совместных с международными организациями проектов. По линии ООН это обучающие семинары в рамках стажировки русскоязычных представителей коренных народов, учебная Магистерская программа по правам человека, семинары-тренинги для региональных уполномоченных по правам человека; по линии Совета Европы -- сотрудничество в области реализации Национальной стратегии действий Российской Федерации в интересах женщин на 2017--2022 годы, ОНК -- новое поколение и др. Более подробно вопросы взаимодействия с Советом Европы представлены в отдельной статье Уполномоченного Москалькова Т. Н. Взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Совета Европы: история, достижения, перспективы // Международная жизнь. 2021. № 2..
При осуществлении международного сотрудничества Уполномоченный также проводит масштабную работу в рамках интеграционных объединений омбудсменов универсального и регионального уровня, среди которых Евразийский альянс омбудсменов, Глобальный альянс национальных правозащитных учреждений; его Европейская сеть; Международный и Европейский институты омбудсменов. На таких площадках удается делиться прогрессивными правозащитными российскими наработками, знакомиться с международным опытом деятельности и имплементировать его в национальное законодательство, оперативно и без лишних бюрократических проволочек оказывать помощь тем, кто в ней более всего нуждается.
В 2017 г. по инициативе Уполномоченного и при поддержке омбудсменов Армении и Киргизии в г. Москве учрежден Евразийский альянс омбудсменов (далее -- ЕАО, Альянс), который действует на основе уставного документа -- Меморандума Меморандум о создании Евразийского альянса омбудсменов от 5 декабря 2017 г. // Официальный портал Евразийского альянса омбудсменов. URL: https://eoalliance.org/ information/objectives.php (дата обращения: 26 января 2021 г.)..
Согласно его положениям, основными задачами Альянса являются распространение знаний о способах защиты гражданских и индивидуальных прав, сотрудничество в сфере обеспечения их защиты, осуществление международного сотрудничества Альянса с соответствующими международными и региональными организациями, зарубежными омбудсменами и их ассоциациями. Взаимодействие между его членами может осуществляться в формах обмена информацией, создания совместных рабочих групп, поддержки и стимулирования проведения исследований в области прав человека, совместных визитов. Юридическая природа Меморандума аналогична рассмотренным выше двухсторонним соглашениям о сотрудничестве между национальными правозащитными учреждениями.
В настоящее время членами ЕАО являются восемь национальных правозащитных учреждений Армении, Ирана, Казахстана, Киргизии, Монголии, России, Сербии, Таджикистана. Альянс является первым в истории объединением, который консолидирует усилия государственных правозащитников Европы и Азии.
За период работы этого интеграционного сообщества проведено 5 пленарных заседаний, в ходе которых состоялся обстоятельный обмен мнениями в сфере защиты прав человека, обсуждались актуальные вопросы гуманитарного и правового характера.
Выводы и рекомендации
Как показывает практика международной деятельности Уполномоченного, сфера его компетенции довольно широка. Еще более полной она представляется при анализе всех полномочий, которыми Уполномоченный наделен в соответствии с ФКЗ № 1.
Вместе с тем именно двустороннее и многостороннее международное сотрудничество Уполномоченного позволяет выявить лучшие практики правозащитной работы омбудсменов зарубежных государств и прийти к выводу о возможности расширения компетенции российского Уполномоченного. На этих вопросах в своих научных работах подробно останавливались В. В. Черников Черников В. В. Законодательство об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации нуждается в обновлении // Проблемы защиты прав человека на евразийском пространстве: обмен лучшими практиками омбудсменов. С. 275--282., Д. С. Фесько Фесько Д. С. Внесудебная защита прав граждан при проведении государственного контроля (надзора) и место в ней уполномоченных по правам человека // Проблемы защиты прав человека на евразийском пространстве: обмен лучшими практиками омбудсменов. С. 267--274. и сама Уполномоченный Т. Н. Москалькова Москалькова Т. Н. Институт уполномоченных по правам человека в государственном механизме России // Административное право и процесс. 2018. № 12. С. 52--59..
Например, омбудсмены ряда иностранных государств имеют право рассматривать обращения не только в отношении органов государственной власти и должностных лиц, но и организаций негосударственного сектора. Конечно, в силу специфики своей деятельности Уполномоченный принимает жалобы на работу образовательных и медицинских учреждений, которые особо участились в период борьбы с коронавирусной инфекцией COVID-19. Вместе с тем эта практика выходит за рамки мандата Уполномоченного и требует законодательного урегулирования.
Также интерес представляет наделение национальных правозащитных институтов функциями национального превентивного механизма, благодаря чему сами омбудсмены и их представители имеют право посещать места принудительного содержания в любое время без предупреждений. По современному российскому законодательству такое право имеет лишь Уполномоченный.
В целях эффективной реализации деятельности Уполномоченного большое значение имеют вопросы наличия соответствующих гарантий независимости и функционального иммунитета не только у первого лица, но и у сотрудников его аппарата.
Подводя итог, необходимо отметить, что международное направление деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является многосторонним и комплексным явлением, основанным на нормах и принципах национального и международного права.
В ходе своей практической работы по развитию и укреплению «правозащитной дипломатии» институтом Уполномоченного был выработан уникальный механизм формализации взаимоотношений между национальными правозащитными учреждениями в виде «мягких» норм, таких как соглашения о сотрудничестве или меморандумы о взаимопонимании.
В целом в настоящее время Уполномоченный вовлечен во все международные процессы, отстаивая лучшие интересы страны на различных универсальных и региональных площадках и оставаясь неизменным партнером международных организаций, интеграционных объединений омбудсменов и зарубежных коллег на правозащитном направлении. Такая самоотверженная деятельность в полной мере свидетельствует о повышении гарантий защиты прав человека в России и увеличении числа восстановленных прав граждан, в том числе и благодаря применению передового международного правозащитного опыта.
Библиография
1. Гончаренко О. К. Преимущества статуса А для Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (обзор деятельности) // Проблемы защиты прав человека на евразийском пространстве: обмен лучшими практиками омбудсменов: материалы II Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию принятия Всеобщей декларации прав человека и 25-летию принятия Конституции Российской Федерации (Москва, 5 декабря 2017 г.) / под ред. Т. Н. Москальковой. М., 2018. С. 209--216.