МГИМО (У) МИД России
РАЗВИТИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ольга Константиновна ГОНЧАРЕНКО,
кафедры международного права
Андрей Олегович АХМЕТЗЯНОВ
Аннотация
уполномоченный международный сотрудничество право
В статье рассматриваются вопросы развития международного сотрудничества как одного их ключевых направлений деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Представлены особенности регулирования деятельности Уполномоченного, в том числе последние новеллы национального законодательства и международных стандартов в этой области. Особое внимание уделено направлениям и формам сотрудничества Уполномоченного с национальными правозащитными институтами иностранных государств, универсальными и региональными международными организациями, интеграционными объединениями омбудсменов. Приведены примеры взаимодействия Уполномоченного с ООН и Советом Европы на современном этапе. Освещена деятельность Уполномоченного по защите прав российских граждан и соотечественников, находящихся за рубежом. Представлена работа по развитию и укреплению «правозащитной дипломатии». Отражены вопросы становления и укрепления Евразийского альянса омбудсменов.
Предложены рекомендации по расширению компетенции Уполномоченного.
Ключевые слова: Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, права человека, национальные правозащитные учреждения, Евразийский альянс омбудсменов, ООН, Совет Европы, правозащитная дипломатия.
Annotation
O. K. GONCHARENKO, Head of International Multilateral Cooperation Division, Office of the High Commissioner for Human Rights in the Russian Federation; PhD student, Department of International Law, MGIMO
A. O. AKHMETZYANOV, Chief Expert of International Multilateral Cooperation Division, Office of the High Commissioner for Human Rights in the Russian Federation
THE PROMOTION OF INTERNATIONAL COOPERATION IN THE ACTIVITIES OF THE HIGH COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS IN THE RUSSIAN FEDERATION
The article addresses issues related to the development of international cooperation as one of the key areas of activity of the High Commissioner for Human Rights in the Russian Federation. The special features regulating the activities of the High Commissioner, including the novelty in the national legislation and international standards in this area have been presented. Special attention has been given to the directions and forms of cooperation of the High Commissioner with national human rights institutions of foreign states, universal and regional international organizations, integration associations of ombudsmen. Examples of the interaction of the High Commissioner with the United Nations and the Council of Europe at the present stage have been provided. The efforts of the High Commissioner to protect the rights of the Russian citizens and compatriots living abroad have been highlighted. The article presents the development and strengthening of such concept as “human rights diplomacy”. The aspects of the establishment and promotion of the Eurasian Ombudsman Alliance have been reflected.
In conclusion, the authors make recommendations on the extension of the competence of the High Commissioner.
Keywords: High Commissioner for Human Rights in the Russian Federation, human rights, National Human Rights Institutions, Eurasian Ombudsman Alliance, UN, Council of Europe, human rights diplomacy.
Нормативно-правовая основа международной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее -- Уполномоченный) была введена Конституцией России 1993 г. Деятельность Уполномоченного регулируется Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»1 (далее -- ФКЗ № 1).
Согласно ч. 1 ст. 1 названного Федерального конституционного закона должность Уполномоченного учреждается в соответствии с Конституцией РФ (п. «е» ст. 103) в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. При этом средствами, указанными в ФКЗ № 1, Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
Помимо Конституции РФ и ФКЗ № 1, правовые основы осуществления деятельности Уполномоченного регулируются более чем двумя десятками федеральных конституционных законов и федеральных законов, среди которых Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011 // Российская газета. 1997. № 43--44. СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032. (далее -- Федеральный закон № 115-ФЗ) и Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757. (далее -- Федеральный закон № 101-ФЗ).
В соответствии со ст. 32.1-1 Федерального закона № 115-ФЗ Уполномоченный при осуществлении своих полномочий, в том числе при проверке жалоб, поступивших от иностранных граждан, вправе посещать центры временного размещения и места временного содержания лиц, ходатайствующих о признании беженцами либо вынужденными переселенцами или о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации, лиц, признанных беженцами либо вынужденными переселенцами или получивших временное убежище на территории Российской Федерации, а также специальные учреждения.
В соответствии со ст. 8 Федерального закона № 101-ФЗ рекомендации о заключении международных договоров Российской Федерации могут представляться Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации по вопросам его ведения.
При осуществлении своей деятельности Уполномоченный руководствуется не только законодательством Российской Федерации, но и общепризнанными принципами и нормами международного права.
В настоящее время на универсальном и региональном международном уровне разработан и принят ряд принципиальных документов, закрепивших нормативные основы функционирования омбудсменов и национальных правозащитных учреждений. В этом контексте необходимо отметить Парижские принципы, касающиеся статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека Принципы, касающиеся статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека (Парижские принципы), утверждены резолюцией 48/134 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 1993 г. // Официальный портал Организации Объединенных Наций. URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/paris. shtml (дата обращения: 26 января 2021 г.)., Венецианские принципы защиты и укрепления института омбудсмена, принятые Европейской комиссией за демократию через право в марте 2019 г. Принципы защиты и укрепления института омбудсмена (Венецианские принципы), приняты Венецианской комиссией на 118-й пленарной сессии (г. Венеция, 15--16 марта 2019 г), одобрены Комитетом министров Совета Европы на 1345-м заседании заместителей министров, Парламентской ассамблеей Совета Европы, Резолюцией 2301(2019) от 2 октября 2019 г, Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы, Резолюцией 451(2019) от 30 октября 2019 г // Официальный портал Совета Европы. URL: https:// www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2019)005-rus (дата обращения:: 26 января 2021 г.)., Рекомендацию Комитета министров Совета Европы «О совершенствовании института омбудсмена», принятую на 1357-м заседании 16 октября 2019 г Recommendation CM/Rec(2019)6 of the Committee of Ministers to member States on the development of the Ombudsman institution, adopted by the Committee of Ministers on 16 October 2019 at the 1357th meeting of the Ministers' Deputies// Официальный портал Совета Европы. URL: https://rm.coe.int/090000168098392f (дата обращения: 27 января 2021 г.)., и Резолюцию A/RES/75/186 «Роль институтов омбудсмена и посредника в поощрении и защите прав человека, благого управления и верховенства права», принятую в ходе 75-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 16 декабря 2020 г Резолюция, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 2020 г., по докладу Третьего комитета (A/75/478/Add.2, пункт 89) 75/186 «Роль институтов омбудсмена и посредника в поощрении и защите прав человека, благого управления и верховенства права» // Официальный портал ООН. URL: https://undocs.org/ru/A/RES/75/186 (дата обращения: 27 января 2021 г)..
Помимо нормативных основ. эти документы содержат набор инструментов, который необходимо использовать национальным правозащитным учреждениям в области развития международного сотрудничества, а именно: поощрение соответствия национального законодательства принятым на себя государством международным обязательствам в сфере защиты прав человека; участие в подготовке органами государственной власти докладов о ситуации с правами человека в адрес соответствующих органов ООН и региональных организаций; представление альтернативных докладов в указанные структуры; сотрудничество с ООН, региональными учреждениями и национальными учреждениями других стран, компетентными в вопросах поощрения и защиты прав человека; контроль за исполнением государством принятых на себя международных обязательств в области защиты прав человека.
С учетом прогрессивных наработок международного сообщества в области организации деятельности омбудсменов, международных норм мягкого права в этой области, в последние несколько лет Уполномоченным проводилась масштабная работа по их имплементации в российское законодательство, результатом которой стало принятие всеобъемлющего и комплексного законодательства об уполномоченных по правам человека в Российской Федерации, которое гарантирует федеральному и региональным уполномоченным по правам человека полную независимость в реализации своих полномочий, в частности Федерального закона от 18 марта 2020 г. № 48-ФЗ «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» СЗ РФ. 2002. № 12. Ст. 1640..
Пунктом 4 статьи 1 указанного Закона впервые в истории российского правозащитного сообщества закреплено право на участие региональных уполномоченных в развитии международного сотрудничества в области прав человека.
Основные направления международной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
Рассмотренная нормативно-правовая база международной деятельности Уполномоченного определяет ее основные направления:
— защита прав граждан Российской Федерации и российских соотечественников, попавших в сложную жизненную ситуацию за рубежом;
— защита прав иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации;
— сотрудничество с национальными правозащитными учреждениями иностранных государств;
— взаимодействие с международными организациями и интеграционными объединениями национальных правозащитных учреждений;
— совершенствование законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права.
Согласно ст. 61 Конституции РФ, «Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами» Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26 января 2021 г.).. Соответствующие положения также содержатся в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (ст. 7), Федеральном законе от 24 мая 1999 г № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (ст. 15), Концепции внешней политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 30 ноября 2016 г. № 640, а также в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 605 «О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации».
Следуя этим положениям, большое внимание в своей работе Уполномоченный уделяет защите прав российских граждан и соотечественников, находящихся на территории иностранных государств. Такая деятельность ведется как путем рассмотрения отдельных правозащитных кейсов, так и в рамках поиска решений системных проблем.
Уполномоченному из-за рубежа. Если в 2017 г. их число составило 687 заявлений, то в 2020 г. оно возросло до 1 100. Основные вопросы, которые поднимают российские граждане, касаются оказания содействия в возвращении на Родину; защиты прав в рамках уголовного судопроизводства на территории иностранных государств; улучшения условий содержания в местах лишения свободы; защиты прав по семейным делам; сохранения русского языка и культуры; решения вопросов социального характера.
В зависимости от характера и тематики полученных обращений Уполномоченный использует определенный (но не исчерпывающий) набор механизмов для оказания содействия в восстановлении нарушенных прав, среди которых: направление запросов в профильные органы государственной власти Российской Федерации; обращение в адрес национальных правозащитных институтов зарубежных стран; при отсутствии в государстве национального правозащитного института или омбудсмена -- обращение в адрес органов государственной власти иностранных государств; обращение в адрес международных межправительственных/неправительственных организаций; разъяснение заявителю средств, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод.