ББК 67.401.1,133я73
Разработка новых подходов к субсидированию автомобильного пассажирского транспорта общего пользования
Воробьева И.Б.
доцент кафедры логистики и торговой политики
Санкт-Петербургского государственного экономического университета,
кандидат экономических наук
В статье рассмотрены методические аспекты государственного субсидирования автомобильного транспорта, осуществляющего перевозку пассажиров на регулярных маршрутах по регулируемым тарифам в соответствии с действующим законодательством. Дана характеристика существующего порядка субсидирования автомобильного транспорта общего пользования и рассмотрен переход на новую модель взаимодействия государства и перевозчика на основе государственного контракта
Ключевые слова: пассажирский транспорт, субсидирование, регулируемые тарифы, транспортное обслуживание, регулярные маршруты, государственный контракт
В связи со значительным ростом автомобилизации населения в последнее время, существующая дорожная сеть не может обеспечить широкое использование личного автотранспорта, особенно в исторически сложившихся центрах крупных городов с узкими улицами. Это создает «пробки» на дорогах и социальную напряженность. В городах Западной Европы с недостаточной плотностью улично-дорожной сети применяют меры экономического и административного воздействия, стимулирующие добровольное ограничение использования личного автотранспорта в городе. Однако, эти меры обязательно сопровождаются повышением качества и объема предлагаемых услуг в общественном транспорте, а также разъяснительной работой о необходимости таких мер. Экономические меры позволяют существенно увеличить затраты на использование автомобиля в городе: платные парковки и въезд в центр города, налоги. Дополнительные поступления в бюджет часто используются на развитие общественного транспорта. Кроме того, административные меры делают необходимым соблюдать приоритеты проезда подвижного состава общественного пассажирского транспорта, что требует дополнительного времени. При этом за счет субсидирования из бюджетов городов предприятий общественного транспорта устанавливаются доступные тарифы для всех категорий пассажиров с учетом их платежеспособности. Это справедливо, так как при передвижении в личном автомобиле с учетом необходимости его парковки, автомобилист использует существенно больше площади улично-дорожной сети, чем пассажир общественного транспорта. Привлекательность автомобильного общественного транспорта для частных перевозчиков определяется применяемыми системами субсидирования, позволяющими сделать все маршруты одинаково прибыльными, независимо от уровня их доходности по сбору платы за проезд и пассажиропотока. Согласно п. 5 ст. 790 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета. перевозчик субсидирование транспорт
Можно выделить основные причины государственного субсидирования пассажирских перевозок:
- убыточность перевозок из-за регулирования тарифов на проезд и цен на проездные билеты длительного пользования;
- отсутствие прибыли из-за небольшой интенсивности пассажиропотоков на отдельных маршрутах;
- предоставление отдельным категориям пассажиров права проезда по льготным тарифам или бесплатно.
Существующие методики расчета субсидий предприятиям городского пассажирского транспорта общего пользования за перевозку льготных категорий пассажиров ориентированы на распределение предусмотренных на эти цели средств бюджета между перевозчиками, в том числе компенсаций выпадающих доходов от перевозки льготников.
Однако большинство методик не учитывают дифференциацию маршрутов по условиям осуществления перевозок и уровень их доходности. Расчет субсидии практически осуществляется исходя из финансового положения каждого отдельного перевозчика, работающего по договору с заказчиком. Сложный механизм получения компенсаций за перевозку льготников и невозможность точного учета доли каждого отдельного маршрута в общем объеме перевозок вынуждают многочисленных частных перевозчиков отказываться от участия в обслуживании населения на регулярных маршрутах по регулируемым тарифам.
Необходимость предоставлять определенным законодательством категориям населения право льготного проезда является наиболее серьезной причиной высокой дотационной зависимости предприятий городского пассажирского транспорта.
Бюджетные средства выделяются предприятиям городского пассажирского транспорта в виде:
? субсидий:
- на компенсацию части затрат по перевозке пассажиров по регулируемому тарифу;
- на погашение убытков прошлых лет государственным предприятиям;
- на компенсацию выпадающих доходов от реализации льготных проездных билетов отдельным социально-значимым категориям населения;
- на компенсацию отдельных видов расходов перевозчика.
? бюджетных инвестиций в объекты, используемые государственными перевозчиками.
? предоставления налоговых льгот предприятиям отдельных видов городского пассажирского транспорта.
Возмещение расходов транспортным предприятиям из бюджета осуществляется в основном по планово-расчетным показателям, создаваемым на основе отчетных данных перевозчиков за прошлый период, что снижает мотивацию транспортных компаний к экономии издержек и повышению эффективности работы.
В настоящее время коммерческие перевозчики нацелены лишь на получение максимальной прибыли, при этом они не несут ответственности за качество обслуживания. В отдельных городах на маршрутах коммерческих перевозчиков ограничен верхний уровень цен, но не предусмотрено предоставление льгот для студентов, школьников, пенсионеров, социально незащищенных граждан в отличии от регулярных маршрутов по регулируемым ценам, на которых в основном работают государственные перевозчики. Коммерческие перевозчики имеют право останавливаться в любом месте маршрута, где это не запрещено правилами безопасности дорожного движения, однако нередко можно увидеть стихийные остановки или парковки «маршруток», которые мешают проезду другого транспорта и личных автомобилей. Большая часть подвижного состава коммерческих перевозчиков не соответствует требованиям безопасности и экологическим нормам. Следствием неправильной политики регулирования и финансирования транспорта общего пользования является, помимо прочего, перерасход бюджетных средств на цели компенсации льготного проезда, связанный с невозможностью учесть действительную социальную потребность в таких перевозках, и на покрытие убытков перевозчиков без учета их реального вклада в выполнение транспортной работы.
Для расчета компенсаций предприятиям общественного пассажирского транспорта за транспортное обслуживание населения администрации регионов используют разные методы, но по сути все они сводятся к поиску механизма распределения запланированных в бюджете средств между перевозчиками.
Все методы можно разделить на группы:
1. Компенсация выпадающих доходов за перевозку социально-значимых категорий пассажиров по льготным проездным билетам в соответствии с законодательством:
1.1 Определяется как разность между доходами, которые организация могла бы получить в случае применения установленного тарифа на перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования и доходами, полученными от перевозки пассажиров по льготным проездным билетам (Москва, Республика Татарстан);
1.2 Рассчитывается исходя из фактического или расчетного количества поездок по перевозчику или маршруту (доли в общем объеме перевозок или в объеме доходов от продажи билетов) и суммы средств, предусмотренной в бюджете на эти цели (Омск, Новосибирск);
1.3 Выплачивается исходя из утвержденной нормативной суммы за каждый вид льготного проездного билета и доли (фактической или расчетной) перевозчика на рынке (Республика Карелия).
2. Компенсация части затрат (убытков) в связи с оказанием услуг населению по перевозке пассажиров и багажа по регулируемому тарифу ниже экономически обоснованной стоимости поездки:
2.1 Рассчитывается исходя из фактической или расчетной величины транспортной работы и норматива затрат (экономически-обоснованного тарифа), определяемого органом исполнительной власти (Омская область, Волгоградская область).
2.2 Рассчитывается исходя из фактического количества или расчетной величины транспортной работы по перевозчику и объема предусмотренных в бюджете средств на эти цели (Новосибирская область).
2.3 Выплачивается как вознаграждение за транспортную услугу из расчета фактически перевезенного количества пассажиров и объема выполненной транспортной работы в автобусо-км (Москва).
В отдельных методиках субсидирования общественного транспорта в регионах РФ присутствуют понятия: экономически обоснованная стоимость или тариф, нормативы затрат на 1 км пути сообщения, однако расчет этих показателей не прозрачен. Порядок определения этого понятия мы можем увидеть только в региональных документах, издаваемых для определения тарифов на перевозку пассажиров общественным транспортом. Например, в Омске и Новосибирске расчет экономически обоснованного тарифа производится отдельно по каждому перевозчику на основе расчетных и фактических данных за прошлый период. Такой подход применяется практически для распределения предусмотренных в бюджете субсидий между работающими на рынке перевозчиками и для определения уровня регулируемых цен.
Закон РФ от 13.07.15 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определил новый подход к субсидированию транспортных предприятий, работающих на регулярных маршрутах по регулируемым ценам. Выбор перевозчика будет осуществляться на конкурсной основе на основе законодательства о государственных закупках.
Предметом закупки теперь является организация регулярных перевозок пассажиров на конкретном маршруте с оплатой исходя из фактически выполненного объема работ, но не превышающего объема работ, подлежащих выполнению в соответствии с контрактом, по цене единицы работы, предусмотренной контрактом.
В Законе 220-ФЗ [2] предусматривается возможность применения следующих видов контрактов на организацию транспортного обслуживания:
? По «полной стоимости» услуг. В этом случае вся выручка от реализации билетов пассажирам полностью поступает в бюджет региона или муниципального образования, затраты полностью учитываются в цене контракта. Данный вид контракта в настоящее время применяется в Москве.
? По «чистой стоимости» услуг. В этом случае при расчете цены контракта затраты уменьшаются на величину ожидаемой выручки от перевозки пассажиров по регулируемому тарифу с учетом всех предоставленных пассажирам льгот и на субсидию, если перевозчик получает ее по отдельному нормативному правовому акту.
«Особенности определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным подрядчиком, на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, устанавливаются федеральным законом, регулирующим отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом» (Закон № 44-ФЗ п. 21.2. ст. 22).[1] Таким образом, начальная (максимальная) цена контракта (в дальнейшем НМЦК) должна формироваться с учетом требований Закона № 220-ФЗ.[2] В Законе № 44-ФЗ [1] предполагается также возможность для региональных властей устанавливать свои методические рекомендации по расчету НМЦК.
Расчет начальной максимальной цены контракта (НМЦК) имеет прямую зависимость от условий контракта: остаются доходы от перевозки пассажиров в распоряжении перевозчика или передаются заказчику, а также есть ли нормативный акт, позволяющий перевозчику получать на его основании отдельную субсидию на покрытие части затрат.
В контракте «полной стоимости», при котором доходы передаются заказчику, начальная (максимальная) цена определяется по формуле:
НМЦК = Затраты + Прибыль
Контракт «чистой стоимости», при котором доходы остаются в распоряжении перевозчика, требует учесть их в начальной цене контракта:
НМЦК = Затраты + Прибыль - Доходы
В контракте «чистой стоимости», при котором не только доходы остаются в распоряжении перевозчика, но также дополнительно по отдельному нормативному акту перевозчик будет получать целевую субсидию на компенсацию части затрат, начальная цена контракта должна формироваться по формуле:
НМЦК = Затраты + Прибыль - Доходы - Субсидия
Такой подход соответствует Закону 220-ФЗ [2] и Бюджетному Кодексу РФ, которые предусматривают способ оплаты по контракту как компенсация полностью или частично затрат перевозчика, связанных с перевозкой пассажиров по регулярным маршрутам по регулируемым тарифам.