Согласно п. 2 ст. 3 Закона об отходах, направления государственной политики в области обращения с отходами являются приоритетными в следующем порядке:
— максимальное использование исходных сырья и материалов;
— предотвращение образования отходов;
— сокращение образования отходов и снижение класса опасности отходов в источниках их образования;
— обработка отходов;
— утилизация отходов;
— обезвреживание отходов.
Такая иерархия способов обращения с отходами коррелирует с развитыми европейскими системами, например с содержанием § 6 разд. 1 ч. 2 Закона ФРГ о поддержке замкнутых циклов производства и обеспечения экологически безопасного обращения с отходами от 24.02.2012 GesetzzurForderungderKreislaufwirtschaftundSicherungderumweltvertraglichenBewirtschaftungvonAbfallen (Kreislaufwirtschaftsgesetz -- KrWG) 24.02.2012 // URL: https://www.gesetze-im-internet.de/krwg/KrWG.pdf(дата обращения: 05.01.2021).. Указанной нормой в Германии установлена следующая приоритетность деятельности с отходами:
— предотвращение образования отходов;
— подготовка к повторному использованию (обработка);
— рециклинг;
— прочие виды переработки;
— размещение отходов.
В иерархии отечественного Закона об отходах действительно отсутствует «размещение» как наименее экологичный, но все же осуществляемый в соответствии с требованиями законодательства и способствующий санитарно-эпидемиологическому благополучию населения способ обращения с отходами. Однако, учитывая, что пункт 2 ст. 3 Закона об отходах определяет направления государственной политики, можно сделать вывод, что размещение отходов в принципе не является направлением деятельности, которое государство планирует в дальнейшем развивать.
М.Г. Гирич и А.Д. Левашенко сделали замечание о том, что необходимо разграничивать обезвреживание отходов путем сжигания с выделением газа от иных способов обезвреживания отходов, поскольку он является довольно экологичным См.: Гирич М. Г., Левашенко А. Д. Указ. соч. С. 78.. Однако его экологичность не отменяет того обстоятельства, что в иерархии п. 2 ст. 3 Закона об отходах данный способ будет стоять ниже всех остальных, включая утилизацию. При этом внутреннее разграничение различных способов утилизации, обезвреживания и размещения отходов на более или менее экологичные не имеет ценности для построения иерархии отходов, поскольку, напротив, с точки зрения юридической техники данная иерархия строится исходя из обобщения отдельных способов обращения с отходами. Более того, приоритетная лестница законодательства той же Германии в принципе ограничивается указанием на «прочие виды переработки» как предшествующие размещению отходов.
Частично можно согласиться с тезисом О.В. Глебы и К.А. Чудаковой о необходимости развития эффективных методов стимулирования отрасли. Как указывалось выше, авторы предлагают расширить методы государственного принуждения, в частности ввести дополнительные административные штрафы.
Однако комплексный анализ представленных в законодательстве об отходах способов регулирования отрасли уже на текущий момент показывает наличие существенного перевеса в сторону императивных методов. Конечной целью «мусорной реформы» является создание замкнутых циклов обращения товарно-материальных ресурсов, что предполагает необходимость стимулирования отходообразователей к вовлечению отходов во вторичный хозяйственный оборот. Создание системы РСО в таких условиях является лишь способом обеспечения более эффективной утилизации отходов. Данный процесс связан с созданием полноценного рынка вторичного сырья, что требует гражданско-правовых начал в механизме регулирования отрасли.
Иными словами, вопреки предложениям вышеуказанных авторов, на наш взгляд, стимулирование хозяйствующих субъектов к раздельному сбору отходов и их дальнейшей утилизации должно обеспечиваться не за счет возложения на них очередного штрафа или экологического платежа, а путем создания более экономически выгодных условий, минимизирующих их издержки и затраты, снижающих риск дефицита сырья и стоимость производства товаров.
Анализ текущего правового регулирования отрасли и накопленного в науке опыта позволяет нам сделать вывод о существовании следующих основных проблем, препятствующих созданию системы раздельного сбора отходов:
1) низкий уровень культуры обращения с отходами среди населения;
2) отсутствие у хозяйствующих субъектов экономических стимулов для использования полученных при раздельном сборе вторичных материальных ресурсов и включения их в производственные циклы;
3) правовые пробелы и недостатки, создающие излишние административные барьеры и препятствующие созданию инфраструктуры для раздельного сбора отходов и их вторичной переработки.
Безусловно, одним из первостепенных условий при построении современной системы РСО является изменение парадигмы мышления у населения. Необходимо, чтобы граждане сами осознавали важность раздельного сбора мусора. Понимая это, органы власти стремятся наладить пропаганду РСО. Так, например, в 2020 г.
Департамент ЖКХ г. Москвы выпустил серию роликов, посвященных вторичной переработке пластика См.: официальный сайт Мэра и Правительства г. Москвы. URL: https://www.mos.ru/news/item/83918073/(дата обращения: 14.02.2021).. В то же время Минприроды РФ подготовлен, утвержден Правительством РФ и в настоящее время реализуется План мероприятий («дорожная карта») по введению раздельного сбора твердых коммунальных отходов План мероприятий («дорожная карта») по введению раздельного накопления и сбора твердых комму-нальных отходов // Информационный портал «Управление ЖКХ». URL: http://upravlenie-gkh.ru/bitrix/ templates/gkh_events/files/plan_dorog_kart.pdf (датаобращения: 14.02.2021).. Данный документ содержит раздел, посвященный информационной политике в сфере РСО, и включает следующие мероприятия:
— реализация с участием органов местного самоуправления медиапланов по популяризации раздельного накопления ТКО в рамках экологического воспитания и формирования экологической культуры;
— подготовка предложений по разработке и включению в образовательные программы образовательных стандартов, определяющих объемы получения обучающимися знаний в сфере ТКО и навыков в сфере РСО.
Со своей стороны, отметим важность того, чтобы намеченные государством методы популяризации имели не только характер информационных медиапланов и образовательных программ, а влияли на качественный характер жизненного уклада населения. Как показывает европейский опыт, популяризация РСО должна сопровождаться изменением стандартов реализации товаров и оказания услуг. К примеру, следствием введения дуальной системы Дуальная система -- система, которая подразумевает наличие двух параллельных линий сбора отходов от использования товаров и упаковки: наряду с обычными мусорными баками, которые обслуживаются коммунальными службами, устанавливаются специальные контейнеры, которые обслуживаются про-изводителями товаров или привлеченными ими на договорной основе компаниями. в Германии стало создание не только эффективной системы РОП, но и специального знака (пиктограммы) «зеленая точка». Данная пиктограмма, наносимая на упаковку товара, означает, что его производителем уже покрыты все издержки по обработке отходов и что товар будет принят на утилизацию от пользователя без дополнительной платы. Помимо выполнения утилитарной функции - обозначения лицензированного дуальной системой товара - «зеленая точка» стала определенной гарантией эффективности системы, что повысило уровень доверия населения и способствовало его большей вовлеченности в РСО См.: The Green Dot Trademark / Packaging Recovery Organization Europe // URL: https://www.pro-e.org/the- green-dot-trademark(датаобращения: 14.02.2021)..
Таким образом, представляется, что информационная политика при создании системы РСО должна быть направлена не только на популяризацию идеи раздельного сбора отходов и обучение этому населения, но и на создание атрибутов, которые бы способствовали повышению открытости и прозрачности системы и создавали гарантии ее функционирования. В этой связи имеет смысл проведение мероприятий с целью выработки единых обозначений (маркеров), требований к упаковке и условиям реализации товаров. Результаты такой деятельности призваны обеспечить единообразие при реализации продукции, отходы от использования которой впоследствии должны быть собраны в порядке системы РСО. Унифицированная система будет способствовать формированию у граждан понимания того, что приобретенные ими товары и их упаковка могут быть утилизированы без дополнительной платы при условии раздельного сбора отходов, а также в целом позволит оптимизировать процесс сбора отходов за счет единых требований к производителям.
Второй из обозначенных нами проблем является необходимость насыщения механизма регулирования сферы обращения с отходами достаточным количеством методов экономического стимулирования.
Упоминаемые выше авторы уже отмечали то обстоятельство, что отечественная система РОП создана с уклоном скорее в пользу побуждения субъектов к уплате экологического сбора, нежели к самостоятельной утилизации отходов. Аналогичную направленность на пополнение бюджета демонстрирует анализ механизмов взыскания платы за негативное воздействие на окружающую среду и утилизационного сбора (гл. 5 Закона об отходах).
Предполагается, что денежные средства, полученные от экологических сборов, имеют компенсационный характер, т.е. будут направлены государством на цели, связанные с охраной окружающей среды (утилизацию отходов, устранение негативного воздействия и пр.).
Вместо этого анализ бюджетного законодательства, в частности Закона «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» Федеральный закон от 02.12.2019 № 380-ФЗ «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» // СПС «КонсультантПлюс»., показывает отсутствие отдельных строк на финансирование соответствующих расходов. Поскольку расходная часть бюджета не имеет конкретных указаний о целях трат денежных средств, поступающих за счет экологических платежей, фактически такие средства размываются посредством бюджетных механизмов и осваиваются в совершенно иных областях.
Данное обстоятельство создает двухстороннюю проблему, которая заключается как в сокращении экономической привлекательности раздельного сбора и утилизации отходов, так и в сырьевой недостаточности для предприятий - переработчиков отходов. Последнее, в свою очередь, является причиной невозможности для переработчиков осуществлять долгосрочное прогнозирование производственной деятельности, способствует росту убытков и в целом препятствует их выходу на рынок утилизации отходов. В контексте системы РСО данный факт влияет на снижение потребности в сырье, полученном за счет раздельно собранных отходов.
Опыт европейских стран показывает, что государственное администрирование экологических платежей - неэффективный способ построения системы утилизации, поскольку бюджетные механизмы препятствуют оперативному перераспределению средств, что необходимо в условиях свободного рынка. В большинстве государств для целей управления денежными потоками от экологических сборов создаются организации ответственности производителей (ProducerResponsibilityOrganisations, PROs), на которые возлагаются функции организации и финансирования сбора и обработки отходов KunzeP.Experienceswiththerecyclingofend-of-lifevehiclesinEurope// Утилизация транспортных средств в России : материалы Международной конференции ; НИТУ «МИСиС» (6 сентября 2013 г.).. В конечном итоге создается самофинансируемая схема, которая практически не требует государственного вмешательства.
Таким образом, учитывая зарубежный опыт, имеет смысл уходить от централизованного поступления средств от экологических платежей в сторону развития договорных правоотношений между производителями и специализированными организациями-переработчиками, с сохранением за государством полномочий по установлению тарифов и предельных ставок экологических платежей, а также осуществлению контрольно-надзорных функций.
При этом раздельный сбор отходов является эффективным тогда, когда функционирует полноценный рынок вторичного сырья, на котором имеется спрос на ресурсы, полученные в результате утилизации раздельно собранных отходов. По результатам своих исследований ППК «РЭО» уже обращала внимание на то, что отечественные сырьевые рынки уже давно поделены между продавцами первичного сырья, которые не готовы сдавать позиции в угоду предприятиям - переработчикам Энтузиазм есть, стимула нет. Что мешает организовать раздельный сбор отходов и переработку втор-сырья? // Российская газета: Экономика Сибири. 03.09.2020. № 197 (8251). URL: https://rg.ru/2020/09/03/reg-sibfo/chto-meshaet-organizovat-razdelnyj-sbor-othodov-v-sibiri.html(дата обращения: 14.02.2021)..
Данная ситуация делает необходимым создание искусственного спроса на вторичные материальные ресурсы на первых этапах «мусорной реформы». На наш взгляд, способствующим этому механизмом должно стать создание норматива использования вторичного сырья в производственной деятельности. Целью такого норматива является определение объемов вторичных материальных ресурсов, которые предприятия - переработчики отходов обязаны поставить, а предприятия - потребители отходов - приобрести в качестве сырья. Установление норматива возможно в зависимости от принадлежности предприятий к конкретной промышленной отрасли и в процентном соотношении от количества произведенных предприятием товаров, выполненных работ и оказанных услуг. Чтобы избежать дисбаланса спроса и предложения, норматив должен учитывать статистические данные об образовании отходов предприятий конкретных отраслей за предыдущий период.
Последней из выделенных нами первостепенных проблем является то, что, помимо отсутствия у субъектов сферы деятельности по обращению с отходами стимулов к раздельному сбору отходов и их утилизации, в законодательстве содержался ряд ограничений для развития РСО. Одним из таких ограничений до недавнего времени были требования к контейнерным площадкам, предназначенным для сбора ТКО и расположенным вблизи жилых домов. Согласно п. 8.2.5 СанПиН 2.1.2.2645-10 СанПиН 2.1.2.2645-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях» (утв. постановлением Главного государственного санитарного врача № 64 от 10.06.2010) // СПС «Гарант» (документ отменен на основании постановления Правительства РФ от 08.10.2020 № 1631). такие площадки должны были быть рассчитаны не более чем на пять контейнеров.