Раздельный сбор отходов в контексте реформирования отрасли обращения с твердыми коммунальными отходами
Д.Е. Моторин
Аннотация
Как показал опыт развитых стран, создание эффективной безотходной экономической модели, основанной на принципах циркулярной экономики, невозможно без грамотного обращения с отходами производства и потребления. Важнейшим аспектом при этом является раздельный сбор отходов по фракциям, что позволяет снизить затраты на сортировку и, как следствие, повысить привлекательность вторсырья. Цель исследования состоит в выявлении основных препятствий, с которыми сталкивается Российская Федерация при проведении «мусорной реформы» и создании системы раздельного сбора твердых коммунальных отходов. Анализ накопленного научно-практического опыта по указанному вопросу позволяет утверждать, что состоятельность раздельного сбора отходов как экономической модели обращения с ними не вызывает сомнений. Целесообразность и потенциальная экономическая эффективность раздельного сбора подтверждается исследованиями, проведенными как в контексте страны в целом, так и на уровне отдельных регионов. Исходя из этого, автор предположил, что проблема внедрения раздельного сбора отходов имеет организационно-правовой характер, в связи с чем им проведен анализ основных теоретико-правовых подходов к решению вопроса. Изучив накопленный наукой эмпирический материал, автор пришел к выводу о том, что раздельному сбору отходов препятствуют три основных фактора: низкий уровень культуры обращения с отходами среди населения, недостаточное количество стимулирующих отрасль механизмов, а также существование правовых пробелов и административных барьеров, препятствующих созданию инфраструктуры раздельного сбора и утилизации отходов. Автором рассмотрены основные аспекты указанных факторов и предложены варианты для решения обозначенных проблем.
Ключевые слова: раздельный сбор; отходы; ТКО; циркулярная экономика; утилизация отходов; размещение отходов; обезвреживание отходов; вторичные материальные ресурсы; экологическое право.
Abstract
Separate Waste Collection as part of Reforming the Municipal Solid Waste Management Industry
Dmitriy E. Motorin,
As the experience of developed countries has shown, the creation of an effective zero-waste economic model based on the principles of a circular economy is impossible without the competent management of production and consumption waste. The most important aspect in this case is the separate collection of waste by fractions, which reduces the cost of sorting and, as a result, increases the attractiveness of recyclables. The purpose of the study is to identify the main obstacles that the Russian Federation faces in carrying out the waste reform and creating a system for the separate collection of municipal solid waste. An analysis of the accumulated scientific and practical experience on this issue allows us to assert that the viability of separate waste collection as an economic model for handling them can hardly be contested. The feasibility and potential cost-effectiveness of separate collection is confirmed by studies conducted both in the context of the country as a whole and at the level of individual regions. Based on this, the author assumes that the problem of introducing separate waste collection is of an organizational and legal nature, in connection with which he analyzed the main theoretical and legal approaches to solving the issue. Having studied the empirical material accumulated by science, the author concludes that three main factors prevent separate waste collection, namely a low level of waste management culture among the population, an insufficient number of incentive mechanisms for the industry, and the existence of legal gaps and administrative barriers that prevent creation of infrastructure for separate collection and disposal of waste. The author considers the main aspects of these factors and suggests options for solving the identified problems.
Keywords:separate collection; waste; MSW; circular economy; recycling; waste disposal; waste sterilization; secondary material resources; environmental law.
Основная часть
Проблема увеличения объемов образования твердых коммунальных отходов (ТКО) отмечается в стране уже много лет на всех уровнях власти. Если в 2010 г., по данным итогового отчета Международной финансовой корпорации (IFC, группа Всемирного банка), в России было образовано около 48 млн т твердых коммунальных отходов Отходы в России: мусор или ценный ресурс? Сценарий развития сектора обращения с твердыми ком-мунальными отходами / Международная финансовая корпорация, группа Всемирного банка, 2014 // URL: http://biotech2030.ru/wp-content/uploads/2018/04/Othody-v-RF.pdf(дата обращения: 14.02.2021)., то уже в 2019 г. ППК «Российский экологический оператор» (ППК «РЭО») предоставила сведения об образовании 65 млн т ТКО. Иными словами, менее чем за 10 лет производимый населением объем отходов вырос на 35%. При этом лишь 5-7% от общего количества ТКО было переработано для повторного использования Промежуточные итоги реализации реформы в сфере ТКО : доклад ППК «Российский экологический оператор», 2020 // URL: https://www.mnr.gov.ru/upload/iblock/Презентация%20Гудкова%20И.Э..pdf (дата обращения: 14.02.2021)..
Следствием ненадлежащего обращения с отходами является рост числа несанкционированных свалок, загрязнение земель различных категорий (лесов, сельскохозяйственных угодий) и иных компонентов окружающей среды, ухудшение санитарно-эпидемиологической обстановки в населенных пунктах.
В 2019 г. в Российской Федерации стартовала «мусорная реформа», которая призвана создать в стране комплексную систему обращения с твердыми коммунальными отходами, основанную на принципах циркулярной экономики и обеспечивающую внедрение в отрасль современных методов сортировки и переработки отходов.
Программный базис реформы составляют такие документы планирования, как Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года Распоряжение Правительства РФ от 25.01.2018 № 84-р «Об утверждении Стратегии развития промыш-ленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года» // СПС «КонсультантПлюс». (далее - Стратегия развития промышленности в сфере отходов) и Национальный проект «Экология» Паспорт национального проекта «Экология», утв. президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 24.12.2018 № 16 // URL: http://static.govemment.ru/media/files/pgU5Ccz2iVew3Aoel5vDGSBjbDn4t7FI.pdf(дата обращения: 14.02.2021)..
Учитывая общий масштаб программы, объем внесенных на текущий момент изменений в законодательство невелик. Анализ позволяет разделить их на три условные группы Киль Ю. Э., Синицина В. А. «Мусорная реформа» в Российской Федерации: правовое регулирование и проблемы реализации // Вопросы российской юстиции. 2019. № 4. С. 546.:
— организационные изменения (создание федеральной и территориальных схем обращения с отходами, перераспределение полномочий региональных и местных властей, создание региональных операторов по обращению с ТКО и ППК «РЭО»);
— изменения в области информационного обеспечения отрасли (создание государственной информационной системы учета ТКО, определение порядка получения и распространение информации о ТКО государственными и муниципальными органами власти);
- изменения системы финансирования отрасли (корректировка порядка тарифообразования и расчета платы за обращение с ТКО, введение системы договоров с региональными операторами, расширение инвестиционных механизмов).
Нововведения получили неоднозначную оценку среди ученых правоведов и юристов - практиков, которые отметили большое количество недостатков реформы, связанных с ценообразованием и завышением стоимости услуг операторов по ТКО, организационной неподготовленностью регионов, функциональной неэффективностью ППК «РЭО» и пр.
При наличии множества дискуссионных моментов особое место в правительственной «дорожной карте» занимает проблема внедрения раздельной системы сбора ТКО, важность которой для создания эффективной системы утилизации, напротив, однозначно поддерживается наукой.
Изучая проблемы отходов производства и потребления, О.П. Дружакина, А.А. Рязанова и Т.А. Тарасов указывают, что, несмотря на существование в стране более 1200 перерабатывающих предприятий, способных обеспечить утилизацию до 37 млн т отходов ежегодно, в процесс переработки включено лишь 10% существующих мощностей Дружакина О. П., Рязанова А. А., Тарасов Т. А. Формирование инфраструктуры раздельного сбора отхо-дов как условие утилизации отходов производства и потребления // Утилизация отходов производства и потребления: инновационные подходы и технологии : материалы II Всероссийской научно-практической конференции ; Вятский государственный университет (17 ноября 2020 г.). Киров, 2020. С. 47-51.. По результатам изучения опыта западных стран, в частности Германии, указанные авторы отмечают, что создание инфраструктуры ресурсоснабжающих организаций (РСО) является ключевым фактором обеспечения притока сырья для перерабатывающих предприятий и увеличения показателей извлекаемых вторичных материальных ресурсов См.: ДружакинаО. П., Рязанова А. А., Тарасов Т. А.Указ. соч. С. 50..
Н.А. Путинцева указывает, что важность раздельного сбора отходов понималась еще в СССР, где существовали унифицированные формы бутылок, имелась эффективная для командно-административной экономики модель сбора макулатуры и металлолома Путинцева Н. А. Организация раздельного сбора твердых коммунальных отходов в России // Петербург-ский экономический журнал. 2019. № 1. С. 81.. Соглашаясь с ней, Ю.В. Плохих отмечает, что раздельный сбор отходов является первой ступенью в системе обращения с ТКО. Обозначая цели собственного исследования, она фактически призывает правовое сообщество к выявлению и классификации оптимальных способов сбора отходов, а также определению роли отдельных субъектов (например, микро- и малых предприятий) в создаваемой системе Плохих Ю. В. Влияние раздельного сбора отходов на эффективность «мусорной» реформы» // Омский научный вестник. Серия «Общество. История. Современность». 2020. Т. 5. № 4. С. 122..
Стоит отметить, что отечественная научная база наполнена самостоятельными исследованиями, оценивающими экономическую целесообразность и эффективность потенциального введения раздельного сбора отходов в огромном количестве субъектов страны, среди которых Москва Алексашина В. В., Карташова К. К. Проблемы твердых бытовых отходов (ТБО) в мегаполисе (на примере Москвы) // Экология урбанизированных территорий. 2014. № 4. С. 59-67., Санкт-Петербург Гусева А. Ю., Полищук А. А. О готовности жителей Петербурга к раздельному сбору отходов: социально-экологические аспекты утилизации пластика // Ученые записки Российского государственного гидро-метеорологического университета. 2017. № 47. С. 205-215., Республика Татарстан Королев В. И. Реализация концепции раздельного сбора твердых коммунальных отходов в Республике Татарстан в 2019 году // Национальная безопасность и стратегическое планирование. 2020. № 2 (30). С. 126-130. и пр.
Таким образом, в настоящее время в науке даже для отдельных субъектов РФ довольно подробно проработаны экономические модели утилизации твердых коммунальных отходов, полученных путем раздельного сбора. Из этого следует, что проблема создания системы раздельного сбора отходов по большей части имеет организационно-правовой характер.
При этом большинство исследователей объясняет данную проблему совокупностью факторов. Говоря о препятствиях, стоящих на пути раздельного сбора отходов, М.Г. Гирич и А.Д. Левашенко в первую очередь ссылаются на низкую информированность населения о его пользе. Авторы указывают на существование в стране лишь отдельных волонтерских проектов, притом что государственная система просвещения фактически отсутствует. Помимо этого, раздельному сбору мешает «до конца не созданный механизм переработки отходов», что авторы связывают с несовершенством политики расширенной ответственности производителей (РОП), которая делает уплату экологического сбора более выгодной, нежели утилизацию отходов. В качестве последнего фактора ими указывается «проблема реализации иерархии отходов», под которой авторами понимается нечеткость понятия «обезвреживание отходов» и отсутствие категории «захоронение отходов» в системе иерархии обращения с ними Гирич М. Г., Левашенко А. Д. Разделяй и властвуй: скрытые возможности рынка отходов в России и мире // Международная торговля и торговая политика. 2019. № 1 (17). С. 77..
Аналогичной позиции относительно факторов, препятствующих созданию системы РСО, придерживается О.П. Дружакина. В своей статье она отмечает низкий уровень культуры населения в области обращения с отходами, несовершенство и «логическую незавершенность» отраслевого законодательства, отсутствие привлекательности РСО для переработчиков и противоречивость понятийного аппарата Дружакина О. П. Территориальная схема обращения с отходами как нормативно-правовой инструмент формирования системы раздельного сбора отходов // Вестник Удмуртского университета. 2020. Т. 30. № 3. С. 370..
На серьезные недостатки в терминологии законодательства об отходах как на проблему, возникающую при создании системы РСО, указывают также О.В. Глеба и К.А. Чудакова. Помимо прочего, авторы ссылаются на отсутствие эффективных стимулов для участников системы обращения с отходами, предлагают внедрение в КоАП РФ поправок в части установления дополнительной ответственности для региональных операторов ТКО за неисполнение обязательств по госконтрактам Глеба О. В., Чудакова К. А. Раздельный сбор отходов в России: проблемы и пути решения // Аграрное и земельное право. 2020. № 2 (182). С. 57-58..
Соглашаясь с существованием обозначенных вышеуказанными авторами проблем, нельзя согласиться с тем, что все они в равной степени оказывают влияние на процесс создания эффективной системы РСО.
Довольно косвенное, на наш взгляд, отношение к введению раздельного сбора отходов имеет проблема терминологического аппарата отрасли. Закон об отходах Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» // СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009. действительно не содержит четкого понятия термина «отход», что способствует возникновению споров об относимости тех или иных веществ (предметов, материалов) к отходам, вторичным материальным ресурсам, побочной продукции и т.п. Трудности возникают также при разграничении между собой процессов утилизации, обезвреживания и размещения отходов.
Однако на сбор твердых коммунальных отходов у населения эти моменты практически никак не влияют. На практике при приеме ТКО у населения исключительно редко затрагиваются вопросы квалификации передаваемых в качестве отходов материалов и разграничения между собой способов последующего обращения с ними.
Надуманной представляется проблема отсутствия четкой системы иерархии обращения с отходами, а также проблема определения места «захоронения» и «обезвреживания» в этой системе.