В действительности понятие тарифной политики далеко выходит за рамки мероприятий в области тарифов. Проводя тарифную политику, государство активно вмешивается в "работу" рынка, регулирует развитие производства, способствуя ускоренному росту одних отраслей промышленности по сравнению с другими, активно влияет на инвестиционную политику и структурную перестройку в естественных монополиях.
Для страны в целом, ее населения и каждого человека в отдельности наиболее негативными последствиями чреваты просчеты, допускаемые в сфере тарифов и цен на услуги естественных монополий. Все более опасной и непростительной ошибкой становится откладывание "до лучших времен" разработки, а главное, энергичного воплощения в жизнь эффективной тарифной политики в условиях реформирования естественных монополий.
Любая политика - это цели и задачи, преследуемые и решаемые людьми в связи с их конкретными интересами, а также методы, средства и институты, с помощью которых данные интересы формулируются, отстаиваются и защищаются.
Политика - это интересы в действии (например, проведение и обеспечение интересов по повышению объема доходов федерального и местных бюджетов - одна из задач государственной бюджетной политики).
Здесь важно не переступить черту, разделяющую простоту и упрощение, суть вопроса и его словесное облачение. Важно найти формулу, не потеряв смысла. Ибо сведение сложного и противоречивого к простому и безвариантному - одна из сложнейших задач всякой политики, особенно стремящейся стать действенной.
В настоящее время государственное регулирование экономики посредством использования тарифных рычагов должно быть направлено на обеспечение и поддержание сбалансированного роста доходов, эффективное использование ресурсов, стимулирование инвестиционной и предпринимательской активности. Эффективной может считаться только та тарифная политика, которая стимулирует накопления и инвестиции.
С точки зрения стоящих перед Россией экономических проблем и осуществляемых ныне преобразований в естественных монополиях целями тарифной политики должны стать: преодоление спада производства, стабилизация экономики, стимулирование инвестиций и структурных сдвигов в субъектах естественных монополий, развитие приоритетных сфер деятельности.
Важнейшими задачами тарифной политики на железнодорожном транспорте в нынешних условиях должны являться следующие:
- создание условий для достижения баланса интересов субъектов естественной монополии на железнодорожном транспорте и потребителей их услуг;
- защита экономических интересов потребителей услуг субъектов естественной монополии на железнодорожном транспорте и обеспечение доступности услуг железнодорожного транспорта для потребителей;
- развитие конкурентной среды на рынке транспортных услуг;
- обеспечение устойчивого и экономически эффективного функционирования субъектов естественной монополии на железнодорожном транспорте;
- создание в отношении субъектов естественной монополии на железнодорожном транспорте экономических стимулов к снижению себестоимости перевозок и повышению качества транспортного обслуживания, а в отношении потребителей их услуг - стимулов к оптимизации транспортных связей.
Формирование тарифной политики должно строиться на соблюдении следующих принципов. Это:
- возмещение экономически обоснованных затрат субъектов естественной монополии на железнодорожном транспорте с учетом ежегодно устанавливаемых Правительством Российской Федерации уровней тарифов;
- распределение эксплуатационных расходов по видам перевозок;
- обеспечение равных условий доступа пользователей к услугам железнодорожного транспорта, в том числе к его инфраструктуре;
- установление для всех пользователей услуг железнодорожного транспорта единых правил, предусматривающих особые условия тарификации на железнодорожном транспорте;
- обеспечение гласности принятия решений по вопросам государственного регулирования тарифов, в том числе по вопросам установления и изменения уровня тарифов и правил применения тарифов;
- соответствие системы построения тарифов рыночным условиям хозяйствования (переход по мере развития рыночных отношений и конкуренции от тарифов, регулируемых государством, к тарифам, определяемым на договорной основе);
- ведение раздельного учета затрат в естественно-монопольном и потенциально конкурентном секторах транспортных услуг;
- ограничение перекрестного субсидирования одних видов деятельности за счет других.
Изменения тарифной политики нередко сопровождаются структурными реформами.
Принятая Программа структурной реформы на железнодорожном транспорте является основным документом, регламентирующим потребность проведения мероприятий по реформированию железнодорожного транспорта России и этапы реформы: первый этап - 2001-2002 годы; второй этап - 2003-2005 годы; третий этап - 2006-2010 годы.
В результате создания ОАО "Российские железные дороги" ("РЖД") произошло юридическое разделение функций государственного регулирования и хозяйственного управления.
Эффективность проведения тарифной политики в период перехода к рынку зависит от законодательства, на основе которого функционирует тарифная система.
Формирование и реализация государственной политики в области регулирования тарифов на железнодорожном транспорте в процессе структурных реформ должна быть сбалансирована и отвечать интересам субъектов естественной монополии на железнодорожном транспорте и потребителей их услуг.
Тарифная политика должна способствовать проведению структурной реформы. Тарифный вопрос является ключевым вопросом успешности проведения структурной реформы на железнодорожном транспорте.
Организационно-правовые и экономические изменения в отрасли требуют
значительного пересмотра основополагающих принципов рассматриваемой тарифной
системы.
Одной из основных задач структурного реформирования железнодорожного транспорта являются формирование адаптированной к условиям рыночной экономики эффективной тарифной политики, совершенствование государственного ценового регулирования, предусматривающее разработку и принятие новых подходов к формированию тарифов на железнодорожном транспорте общего пользования. На сегодняшний день необходимо отметить следующие основные проблемные вопросы в области ценового регулирования железнодорожного транспорта общего пользования.
Первое и самое главное - это то, что законодательство в области ценового регулирования на железнодорожном транспорте не носит необходимого системного характера и нуждается в совершенствовании некоторых норм. Это касается прежде всего правовых норм, регламентирующих общий порядок государственного регулирования тарифов на железнодорожном транспорте общего пользования, включая основы ценообразования и правила государственного регулирования, что, в свою очередь, затрудняет подготовку необходимой нормативной базы тарифного регулирования, которая требует постоянного совершенствования для адаптации к условиям реформирования железнодорожного транспорта общего пользования.
Второе - это создание условий для перехода от жесткого государственного регулирования тарифов в сфере железнодорожных перевозок к принципам рыночного ценообразования в отдельных ее сегментах, в том числе и по вопросу дерегулирования тарифов за услуги по пользованию вагонами, так называемая вагонная составляющая в отдельных сегментах рынка железнодорожных перевозок, в которых сложились условия эффективной конкуренции.
Третье - это необходимость совершенствования систем тарифов на железнодорожные перевозки с учетом унификации методологии формирования и уровней тарифов на грузовые и железнодорожные перевозки, сокращение перекрестного субсидирования на железнодорожном транспорте и реализация мероприятий структурной реформы железнодорожного транспорта.
Основой повышения эффективности государственного ценового регулирования железнодорожного транспорта общего пользования является совершенствование нормативно-правовой базы государственного ценового регулирования. В этой связи в рамках поручения Президента Российской Федерации по итогам заседания Государственного совета по проблемам совершенствования федеративных отношений ФСТ России внесло предложение о внесении изменений и дополнений в некоторые федеральные законы. В частности, Федеральный закон № 147-ФЗ "О естественных монополиях", предоставляющий Правительству полномочия утвердить перечень работ и услуг, относящихся к сфере естественной монополии, а также предоставляющий право Правительству утвердить порядок государственного регулирования, включая основы ценообразования и правила государственного регулирования.
При этом мы внесли предложение о необходимости определения понятий "железнодорожные перевозки" и "услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования", учитывая, что в этих сферах подлежит государственному регулированию деятельность субъектов естественных монополий. Поэтому немаловажным является правильное и точное определение этих понятий, чтобы обеспечить в этих сферах деятельности оптимальное присутствие государства как их регулятора и при создании условий эффективной конкуренции принимать решения о либерализации действующих в них тарифов.
Совершенствование законодательной базы государственного ценового регулирования создаст основу для формирования единой методологии и процедуры тарифного регулирования. А это, в свою очередь, даст возможность реализовать все преимущества согласованного установления тарифов. Также следует отметить, что для реализации структурной реформы железнодорожного транспорта и повышения эффективности тарифной политики на железнодорожном транспорте требуется ведение раздельного учета расходов-доходов и финансовых результатов по естественно-монопольному и конкурентным сегментам деятельности единого хозяйствующего субъекта, а также по отдельным видам деятельности. В этой связи принятое постановление Правительства Российской Федерации № 871 о формировании отчетности компании "Российские железные дороги" не решает в полной мере проблемы, связанные с раздельным учетом в этих сегментах деятельности единого хозяйствующего субъекта, не позволяет обеспечивать полную финансовую прозрачность деятельности компаний и основываться при осуществлении государственного ценового регулирования на результатах этого раздельного учета.
Поэтому ФСТ России вместе с Минтрансом, Минэкономразвития России и компанией "Российские железные дороги" рассматривают вопрос об организации раздельного управленческого учета в естественно-монопольном и естественном сегментах деятельности и по видам деятельности. Итогом этой деятельности станет разработка методики ведения раздельного учета доходов-расходов и финансовых результатов компании "Российские железные дороги", на базе чего будет разрабатываться система тарифов. Это позволит более полно учесть экономически обоснованные расходы по оказанию услуг в сфере железнодорожного транспорта.
В целях повышения конкурентоспособности железнодорожного транспорта, гибкого реагирования на потребительский спрос, создания условий по увеличению объемов перевозок и повышения эффективности работы железнодорожного транспорта в рамках совершенствования методов ценового регулирования целесообразно разработать методику расчета экономически обоснованных затрат и нормативной прибыли для формирования регулируемых тарифов на услуги железнодорожного транспорта, включающую принципы расчета размера задействованного капитала и ставки нормативной рентабельности. И в дальнейшем следует осуществить переход к методу регулирования по методу предельного ценообразования.
Как происходит процесс регулирования? В соответствии с принятой методологией регулирования в сфере железнодорожных перевозок мы используем метод экономически обоснованных затрат, который связан с прогнозированием в том числе расходов по основным статьям затрат, определением необходимого уровня валовой выручки и так далее. И при определении и прогнозировании расходов по этим стать ям мы, естественно, принимаем во внимание прогноз изменения тарифов на электроэнергию, газ и других индексов цен производителей промышленной продукции. Безусловно, эти два процесса взаимоувязаны.
Получается, что у нас сегодня применяется некий симбиоз в методологии ценообразования на услуги железнодорожного транспорта. Применяется методика экономически обоснованных затрат, но при определении необходимого уровня прибыли для реализации инвестиционных программ компаний мы используем методологию обоснования необходимого уровня прибыли. К сожалению, это не совсем нас устраивает с точки зрения повышения уровня и качества государственного ценового регулирования. Надо переходить к такому понятию, как нормативная прибыль, учитывающая норму доходности на инвестированный капитал. А в дальнейшем следует перейти к методологии предельного ценообразования, что и позволит достаточно эффективно обеспечить снижение расходов субъектов естественных монополий в области железнодорожного транспорта.
Программой реформирования железнодорожного транспорта предусматривается подготовка законодательных и иных нормативно-методических документов, необходимых для реализации структурной реформы, включая разработку основных принципов, механизмов государственного регулирования в естественно-монопольном и конкурентном секторах, в том числе направленных на либерализацию тарифов в сфере железнодорожных перевозок и ее конкурентных сегментов.
Однако необходимо отметить, что в настоящее время существует ряд причин, препятствующих созданию условий для эффективной конкуренции на рынке в сфере железнодорожных перевозок. Во-первых, это существование фактически единственного перевозчика в лице компании "Российские железные дороги", что позволяет говорить о монопольном характере предоставляемых услуг.
Во-вторых, это концентрация в одной компании функций по предоставлению услуг инфраструктуры и осуществлению перевозочной деятельности, что обусловливает перекрестное субсидирование внутри компании различных видов деятельности.
В-третьих, это наличие отдельных видов деятельности, не подлежащих государственному регулированию, но оказывающих существенное влияние на формирование финансовых результатов "РЖД". В этих условиях оказание таких услуг по корпоративным ценам внутри компании и по рыночным ценам пользователям услуг (например, ремонт подвижного состава) не обеспечивает равновыгодные условия работы на рынке.
В-четвертых, это отсутствие раздельного учета доходов-расходов и финансовых результатов. Принятие в этих условиях решения по прекращению регулирования тарифов в сфере железнодорожных перевозок, о чем много говорится в рамках либерализации тарифов в сфере железнодорожных перевозок, может привести к ограничению зарождающейся конкуренции, что не соответствует основным задачам структурного реформирования железнодорожного транспорта.
Вместе с тем уже сейчас необходима разработка подходов и механизмов для реализации задачи по переходу от жесткого государственного регулирования к принципам рыночного ценообразования. Инструментом, обеспечивающим переход к дерегулированию тарифов в сфере железнодорожных перевозок, должна стать методика обоснования решения об изменении или прекращении регулирования тарифов на грузовые и пассажирские перевозки в отдельных сегментах рынка железнодорожных перевозок, которая должна определить не только критерии выделения конкурентных сегментов в сфере железнодорожных перевозок, но и перечень показателей, необходимых для оценки конкуренции в данных сегментах рынка, а также порядок проведения соответствующего анализа.