При выборе критериев оценки эффективности сначала необходимо выяснить, существуют ли в объекте аудита эффективности документы, которые содержат конкретные процедуры и показатели, используемые для оценки его собственной работы и утвержденные руководством или соответствующим вышестоящим органом.
При наличии таких документов следует выбрать из них процедуры и показатели, которые имеют непосредственное отношение к цели аудита эффективности. Затем, убедившись в их обоснованности, использовать в качестве критериев оценки эффективности использования бюджетных средств.
В случае, если в объекте аудита эффективности нет обоснованных и соответствующих его целям показателей для измерения или оценки результатов использования государственных средств, критерии оценки эффективности можно выбрать на основе анализа задач, которые призван решать объект аудита эффективности в рамках основных сфер его деятельности.
Источником критериев оценки эффективности также могут быть результаты работы объекта аудита эффективности в предшествующие периоды или других организаций в государственном или частном секторе, которые осуществляют подобную деятельность или выполняют аналогичные виды работ, соответствующие статистические материалы, специальная литература по вопросам предмета или деятельности объекта аудита эффективности.
Критерии оценки эффективности можно выбрать исходя из правил и стандартов, разработанных профессиональными ассоциациями и экспертными организациями, которые имеют непосредственное отношение к предмету или деятельности объекта аудита эффективности.
Для того, чтобы оценка эффективности использования государственных средств была всесторонней и обоснованной в соответствии с поставленной целью аудита эффективности, необходимо использовать совокупность критериев, имеющих количественные и качественные, относительные и динамические значения.
Количественные значения критериев выражаются в натуральных и стоимостных показателях, характеризующих достигнутые результаты использования государственных средств или деятельности объекта аудита эффективности. Это, например, объемы производства продукции и оказания услуг, себестоимость продукции и объем полученной прибыли, количество выпускников школ и вузов.
Относительные значения критериев выражаются в соотношениях между различными результатами, достигнутыми в деятельности объектов аудита эффективности или в проверяемой сфере использования государственных средств, и характеризуют их состояние. Например, это уровень рентабельности и доходности, доля выпускников вузов, получивших диплом с отличием, уровень безработицы.
Динамические значения критериев отражают изменения как количественных, так и относительных их значений за определенные периоды времени. Например, темпы роста (снижения) продукции и услуг, прибыли и доходности, рождаемости и смертности.
Количество критериев оценки эффективности и сочетание их количественных и качественных, относительных и динамических значений в каждом аудите эффективности могут быть различными в зависимости от особенностей проверяемой сферы использования государственных средств, деятельности объектов аудита эффективности и его целей. Важно, чтобы они были объективными и достаточными для формирования обоснованных заключений и выводов по результатам аудита эффективности в соответствии с поставленными целями.
Необходимо еще раз подчеркнуть, что критерии оценки эффективности формулируются как утверждения, указывающие, каким установленным значениям должны соответствовать организация, процессы и результаты использования государственных средств (в рамках предмета и целей аудита эффективности) или деятельность объектов аудита эффективности.
В качестве примера приведем перечень критериев оценки эффективности, которые можно применять при проведении аудита эффективности любой целевой программы, поставив цель: "Определить, соответствует ли программа требованиям, установленным нормативными правовыми актами к разработке и реализации целевых программ".
В данном случае могут быть выбраны следующие критерии оценки эффективности:
программа имеет четкие формулировки целей, соответствующих приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности органов исполнительной власти;
определены и имеют количественную оценку ожидаемые результаты реализации программы, включающие как непосредственные результаты, так и конечные результаты ее выполнения;
система показателей для измерения результатов реализации программы и их целевые значения обеспечивают возможность объективной оценки выполнения программы;
потребности в ресурсах для достижения цели и результатов программы являются обоснованными, оценены внешние условия и риски реализации программы;
установлена система управления реализацией программы, которая содержит четкие разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.
Для того, чтобы выбираемые критерии служили надежной основой при подготовке результатов аудита эффективности, необходимо провести обсуждение. При этом желательно согласовать перечень критериев, которые планируется использовать для оценки эффективности, с руководством объектов аудита эффективности или их вышестоящей организацией.
Необходимо учитывать, что, если критерии оценки эффективности не будут восприняты объектами аудита эффективности, их руководство может возражать и против соответствующих результатов аудита эффективности. Очевидно, что это создаст группе инспекторов лишь ненужные трудности и потребует от них серьезных дополнительных аргументов для обоснования своих выводов.
В случае, если руководство объекта аудита эффективности выдвигает категорические и достаточно весомые возражения в отношении необходимости применения отдельных критериев, надо тщательно и всесторонне оценить выдвинутые им аргументы и, по возможности, учесть при установлении перечня критериев оценки эффективности.
Следует руководствоваться правилом: нельзя осуществлять аудит эффективности на основе критериев, применение которых вызывает сомнение и может привести к необъективным или вводящим в заблуждение результатам. Поэтому любые разногласия по применению критериев оценки эффективности необходимо выявить, обсудить и, по возможности, разрешить до утверждения программы аудита эффективности.
Процедуру обсуждения критериев не следует рассматривать как обязательность согласования всех планируемых для применения критериев оценки эффективности. В случае, когда руководство объекта аудита эффективности по тем или иным причинам не желает согласовывать какие-либо критерии, это не является препятствием для проведения аудита эффективности или ограничением возможности достижения его целей. Тем более, если по результатам предварительного изучения будет очевидно, что проверка, проведенная в соответствии с несогласованным критерием, выявит серьезные недостатки и проблемы в деятельности объекта аудита эффективности по использованию государственных средств. В данном случае вполне понятна причина сопротивления его руководства в отношении применения этого критерия.
Необходимость обсуждения и согласования критериев не следует рассматривать как фактор, оказывающий негативное влияние на независимость инспекторов или ограничивающий ее при проведении аудита эффективности. Право выбора тех или иных критериев оценки эффективности принадлежит контрольно-счетному органу. А вопрос об их применении вне зависимости от позиции руководства объекта аудита эффективности должен решаться в установленном в контрольно-счетном органе порядке. Например, должностным лицом, ответственным за проведение данного аудита эффективности.
Контроль в бюджетном процессе выделяется как отдельная его стадия, так как присутствует обособленный круг участников (органов, осуществляющих контроль), наделенных соответствующими полномочиями.
С 1 октября 2013 года вступил в силу новый закон о Счётной палате. Теперь она может проводить комплексный анализ госрасходов: от их планирования до оценки эффективности трат. Пересмотру подлежат основные формы государственного финансового контроля, как внешнего, так и внутреннего, а также полномочия органов, осуществляющих государственный муниципальный контроль. На настоящий момент у Счетной палаты существует методология проведения аудита эффективности, которая отвечает рекомендациям международных организаций по высшим органам финансового контроля.
Одной из новаций законопроекта является осуществление проверки организации внутреннего контроля контрольно-счетными органами наряду с контролем за соблюдением бюджетного законодательства, полнотой и достоверностью бюджетной отчетностью. Таким образом, основное внимание уделяется контролю целевого использования бюджетных средств и оценке эффективности их расходования.
Принцип эффективности государственного финансового контроля предполагает наличие количественных показателей для оценки эффективности. Эти показатели способствуют определению достижений запланированных результатов, используются при оценке эффективности деятельности контролирующих органов и могут быть сгруппированы. Например, устанавливается число нарушений законодательства, выявленных в ходе проверки. Использовать данный показатель можно как с точки зрения оценки эффективности деятельности контролирующих органов, так и для оценки эффективности финансовой деятельности проверяемых служб, например Счетной палаты. Таким образом, показатели эффективности могут быть разработаны и установлены, исходя из специфики работы объекта контроля, целей проверки и с учетом особенности деятельности контрольных служб.
Оценивая риски в процессе исполнения бюджета можно выделить эффективные и неэффективные расходы. Эффективные расходы представляют собой расходы, которые обеспечивают наивысшую результативность в соответствии с установленными параметрами конкретной государственной программы и, следовательно, возможно оценить эффективность реализации программы в соответствии с требованиями соблюдения финансовой дисциплины при использовании государственных средств.
При оценке эффективности использования бюджетных средств могут быть оценены такие показатели, как регулятивные функции, правоприменительные функции, бюджетные инвестиции, государственные услуги, межбюджетные отношения. Совокупность оценки данных показателей может свидетельствовать об эффективности деятельности проверяемого субъекта.
Основная функция государственного аудита в Российской Федерации отводится, как уже упоминалось, Счетной палате.
В 2015 году контрольными и экспертно-аналитическими мероприятиями были охвачены 2 594 объекта во всех субъектах Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" и Регламентом Счетной палаты Российской Федерации в отчетном периоде результаты всех контрольных и экспертно-аналитических мероприятий рассматривались на заседаниях Коллегии Счетной палаты. Всего за 2015 год проведено 65 заседаний Коллегии Счетной палаты, на которых рассмотрены 936 вопросов, в том числе по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также заключений Счетной палаты на проекты федеральных законов - 328. О результатах контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетная палата информировала палаты Федерального Собрания Российской Федерации, доводила их до сведения руководителей соответствующих органов государственной власти, предприятий, учреждений, организаций.
Особо важные результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий докладывались главе государства. В 2015 году Президент Российской Федерации был проинформирован о результатах следующих контрольных и экспертно-аналитических мероприятий:
мониторинг реализации плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году;
мониторинг исполнения указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года по итогам 2014 года;
проверка деятельности Федерального космического агентства, осуществляемой в рамках установленных полномочий, в том числе в целях международного сотрудничества;
проверка деятельности открытого акционерного общества "АК "АЛРОСА" за 2008 - 2013 годы и истекший период 2014 года по реализации основных стратегических задач компании, повышению конкурентоспособности на мировом рынке, полноты и эффективности исполнения обязательств ОАО "АК "АЛРОСА" по поставкам природных алмазов в Госфонд России;
проверка использования бюджетных средств, выделенных на реализацию Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2008 г. № 714 "Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов";
проверки исполнения соглашений между Министерством здравоохранения Российской Федерации, Министерством образования и науки Российской Федерации, Министерством культуры Российской Федерации, Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации и высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по достижению целевых показателей (нормативов) оптимизации сети государственных и муниципальных медицинских, образовательных организаций, учреждений культуры, организаций социальной защиты населения (4 контрольных мероприятия);
проверка целевого и эффективного расходования средств, направляемых на развитие Керченской паромной переправы между портами Кавказ и Керчь;
проверка целевого и эффективного использования бюджетных средств, направленных на подготовку к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу;
проверка эффективности использования бюджетных средств, направленных на развитие производственно-технологической базы и в качестве взноса в уставный капитал открытого акционерного общества "Объединенная судостроительная корпорация" и его дочерних обществ в 2012 - 2013 годах и истекшем периоде 2014 года, а также исполнения представлений и устранения нарушений, выявленных Счетной палатой при проведении контрольного мероприятия "Проверка привлечения и использования ОАО "Объединенная судостроительная корпорация" кредитных средств банков и правомерности использования средств федерального бюджета для их погашения, а также целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, направленных на финансовое оздоровление ОАО "Амурский судостроительный завод" в период 2009 года по истекший период 2013 года, и анализ организации и осуществления на нем процедур банкротства".
Государственному контролю как элементу управления свойственна вторичность: процессу контролирования подлежит то, что является независимым от самого контроля. При этом целью контроля выступает устранение и предотвращение ошибок в финансовой деятельности и ее улучшение.
В ходе анализа контрольных мероприятий в отношении федерального бюджета Счетная палата разрабатывает:
предложения по результатам проведенных контрольных мероприятий и представляет отчеты об их проведении;
предложения по результатам оперативного контроля и представляет их в отчетах;
и осуществляет подготовку проектов законодательных актов.
В качестве существенного момента, который связан с реализацией программно-целевого подхода при осуществлении планирования бюджетных расходов рассматривается необходимость повысить эффективность управления экономическими процессами, а также результатами этих процессов. При этом должны быть соблюдены те принципы и требования организации мероприятий по контролю, которые являются основополагающими, что дает возможность достижения целей за счет обеспечения реализации задач финансового контроля и формирования системы экономических отношений контролирующих органов и хозяйствующих субъектов.