Понятие «потестарная организация» определяет общество, в котором уже существуют устойчивые иерархические отношения на основе социальной стратификации, и как следствие возникает публичная власть, но государства еще нет [14]. Такая организация подразумевает возможность принуждения членов родового коллектива к соблюдению норм обычного права и исполнению различных хозяйственных обязанностей, осуществляет контроль за обменом ресурсами, защитой своей территории и захватом территории и ресурсов соседей. Этим она весьма схожа с государственной властью, которая своими корнями вырастает из потестарной власти.
Таким образом, о публичном характере власти можно с уверенностью говорить как минимум на стадиях потестарной организации первобытного общества, когда происходит формирование и развитие протогосударственных образований, где организация публичной власти носит характер вождества. Здесь уже присутствует устойчивая управленческая элита, иерархическая структура, происходит рост специализации управленческого труда, но еще нет профессиональной бюрократии. Социальные группы, окружающие вождя, складываются как неформальные структуры, следовательно, не существует формально-правового принуждения [17, с. 149--150].
Потестарная власть (вождество) выступает в качестве первоначальной формы (вида) публичной власти. Первая значительно отличалась от власти в государстве, особенно в его зрелых, развитых формах. Во-первых, вождество опиралось на моральный авторитет вождей, жрецов и старейшин, проистекающий из их личностных качеств, а не на формальный авторитет официальных государственных должностей. Во-вторых, на этом этапе развития общества правилом для вождей, жрецов и старейшин являлась многофункциональность их деятельности. И те, и другие, и третьи были не только управленцами, но и одновременно воинами, жрецами, хорошо разбирались в скотоводстве или земледелии и т. д. В-третьих, они были связаны не только и не столько с господством и привилегиями, сколько с обязанностями и конечными результатами своей деятельности в виде благополучного существования общины. В этом смысле данные виды публичной власти служили интересам всей общины, а не интересам какой-то социальной группы (сословия, класса). В-четвертых, они во многом опирались на уважение к обычаям и традициям, сложившимся в общине. Вожди, старейшины, жрецы и контролируемые ими народные собрания не обладали правом введения новых социальных норм, которые возникали естественным путем, вытекая из объективных потребностей выживания общины. В-пятых, в родоплеменном обществе применялось принуждение к нарушителям порядка вплоть до изгнания и смертной казни, но не было специальных карательных органов и аппарата принуждения.
Другими формами (видами) публичной власти в политико-правовой науке принято считать специализированные управленческие структуры, которые уже непосредственно связаны с образованием государства, формированием политики и права как относительно самостоятельных отраслей человеческой деятельности:
государственную власть в ее основных формах:
а) верховную власть государства;
б) власть субъектов федерации на соответствующих частях территории федеративных государств;
в) власть политически автономных образований на территории некоторых унитарных государствах (Великобритании, Франции, Португалии и др.);
муниципальную власть -- власть местного самоуправления -- на части территории унитарного государства или субъекта федерации [18, с. 330-- 350].
Понятие публичности указывает здесь на связанность форм власти в своей деятельности с общими интересами и общим благом всего государствообразующего народа (общества), населения субъектов федерации, автономий, муниципий и предполагает отношение к соответствующим территориальным образованиям как к единому социально-экономическому и культурному целому, комплексу. Связанность аппарата управления с самими условиями существования такого (любого из них) комплекса, выполнением общих для всех его структурных элементов функций организации их жизнедеятельности и придает его деятельности публичный характер, поскольку она не может выражать исключительно частные, групповые, эгоистические интересы и цели каких-то отдельных социальных слоев, элит, семей и т. д., а в большей или меньшей степени вынуждена реализовывать общесоциальные.
В основе всех указанных видов публичной власти -- наличие государства как главной формы существования и жизнедеятельности человеческого общества, поэтому такие разновидности публичной власти, как власть субъектов федерации, автономных и муниципальных образований, не являются ее самостоятельными видами: они самостоятельны лишь весьма относительно и ограниченно, производны от государственной власти, их вполне можно рассматривать как внутригосударственные разновидности публичной власти. Их возникновение и существование бывает вызвано вполне объективными условиями политического и социально-экономического развития тех или иных государств, но нередко связано с субъективными причинами: идеологическими или теоретическими предпочтениями и установками политических партий, правящих элит и государственных лидеров, находящихся у власти на отдельных отрезках развития общества. Однако в любом случае определение формы правления, государственно-территориального устройства и других особенностей строения и организации государства и государственного механизма всегда в конечном итоге зависит от верховной государственной власти, которая своими решениями устанавливает правовое положение территориальных частей государства, статус центральных, региональных и местных органов, поэтому названные виды публичной власти не тождественны по месту, роли, играемой в государственно организованном обществе, и значению, которое они имеют в его жизни. Однако им присущи общие важные черты.
Во-первых, публичная власть имеет территориальный характер, т. е. в основании всех ее видов находится наличие территориального сообщества лиц или территориального публичного коллектива как особой формы организации жизнедеятельности населения. Такой коллектив образуется на базе территориальной принадлежности к нему физических и юридических лиц, между которыми устанавливаются территориально-общественные связи. К нему относятся все люди независимо от возраста, гражданства и постоянного проживания. Его квазичленами становятся и все временно находящиеся на данной территории лица (физические и юридические), поскольку на них распространяется его публичная власть, т. е. связи членов (квазичленов) этих территориальных коллективов с соответствующей территорией и ее органами власти носят не только и не столько географический, сколько правовой характер, состоящий в наличии определенных прав и обязанностей по отношению к органам управления и их взаимной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей [18, с. 21--23]. Именно к такого рода территориальным коллективам относятся государства, субъекты федерации, политически автономные образования, муниципальные образования.
Во-вторых, источником и первичным субъектом власти территориального публичного коллектива выступает его население (в государстве -- государствообразующий народ) либо господствующие в нем экономически, политически и (или) административно социальные слои. Непосредственным субъектом власти являются выделенные или сформированные населением органы публичной власти, осуществляющие функцию управления территориальным сообществом, в современных демократических государствах -- формально вместе с его населением (организация и проведение выборов и референдумов, правотворческая инициатива и другие формы непосредственной демократии).
В-третьих, объектом публичной власти выступает не только население территориального коллектива, но и все организации, осуществляющие какую-либо деятельность на его территории: предприятия, учреждения и другие организованные коллективы (конфессиональные, коммерческие, общественные и т. д.). Такое положение экстраполируется и на организации, находящиеся в юрисдикции иных субъектов публичной власти. Например, на иностранных юридических лиц, если они ведут дела на территории государства; предприятия вышестоящего подчинения, расположенные на территории субъекта федерации или муниципального образования. На них и их работников распространяют свое действие не только нормы тех субъектов власти, которые определяли их статус, но и правила деятельности, установленные органами их места нахождения и функционирования (например, по охране окружающей среды), нарушение которых может повлечь юридическую ответственность.
В-четвертых, содержанием публично-властной деятельности в территориально-публичном коллективе является публичное управление, которое всегда носит комплексный и универсальный характер. Комплексность выражается в том, что объектом управленческого воздействия выступают жизнедеятельность и жизнеобеспечение территориального коллектива в целом. Соответственно, компетенция, т. е. функции, предметы ведения и полномочия системы органов публичной власти территориального коллектива, охватывает все отрасли и сферы его существования и развития, в чем состоит ее универсальное значение. Здесь необходимо иметь в виду, что не все вопросы комплексногоразвития подведомственной территории могут быть решены на уровне субъекта федерации, автономии или муниципального образования, поскольку они являются составными территориальными частями государства. Но ставить такие вопросы и принимать участие в их решении в пределах своих полномочий не только право, но и обязанность их органов публичной власти.
В-пятых, организация и деятельность публичной власти носит правовой характер, осуществляется на основе юридических норм, имеет конкретные, закрепленные в законодательстве формы реализации властных полномочий. В то же время именно органы публичной власти в пределах своего статуса и полномочий создают и принимают правовые нормы, а также используют нормы вышестоящих органов публичной власти, определяющих правовое положение и характер поведения всех других лиц на подведомственной территории. Любые действия, которые публичная власть считает законными, все физические и юридические лица тоже обязаны расценивать как правомерные, пока нормативными актами публичной власти не будет установлено иное.
По-видимому, исходя из выделяемых в науке видов публичной власти, аналитики и публицисты пришли к выводу о том, что конституционная формулировка «публичная власть» объединяет в себе «федеральную», «региональную» и «местную (муниципальную)» власти, а под публичной властью можно понимать любое из существующих понятий либо все эти уровни власти вместе, а также любую их связку [19]. Отсюда возникает вопрос о природе таких структур власти и управления, как отраслевые, межотраслевые и специальные исполнительные органы общегосударственного, регионального и местного уровня (министерства, агентства, службы, департаменты и т. д.), администрации государственных и муниципальных унитарных предприятий, органы управления публичных (государственных) корпораций. Не будем сейчас вдаваться в особенности их правового положения, отметим лишь тот факт, что все они выполняют социально значимые, управленческие или иные общественно полезные функции, следовательно, являются определенной разновидностью органов публичной власти. Вместе с тем их нельзя отнести к самостоятельным видам публичной власти, поскольку они формируются на основе нормативных правовых актов высших федеральных, высших региональных (субъектов федерации) органов государственной власти или актов муниципальных органов общей компетенции (представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования), которые устанавливают порядок их формирования и упразднения, основные направления их деятельности, компетенцию, структуру и другие аспекты их организации и статуса, а также осуществляют контроль за ними. По сути, все они представляют собой отраслевые, функциональные или специальные подразделения публичных органов власти общей компетенции, осуществляющие в силу специализации управленческого труда их отдельные функции либо ведающие определенной категорией дел или объектов.
Кроме того, в научной литературе выделяют надгосударственные, международные виды публичной власти, к которым относят: публичную власть международного сообщества, публичную власть международных региональных политических организаций, публичную власть конфедераций [18, с. 34--35].
В настоящее время от имени международного сообщества публичную власть осуществляет Организация Объединенных Наций (далее -- ООН) и ее органы: Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности, Экономический и Социальный Совет, Совет по Опеке, Международный Суд и Секретариат ООН. Все они были созданы в 1945 г. ООН и ее органы стали первым в истории человечества механизмом многостороннего взаимодействия государств по поддержанию мира и безопасности, содействию экономическому и социальному развитию всех народов. ООН превратилась в важнейший элемент мировой (глобальной) власти. В ее рамках сложился и действует целый ряд международных организаций, которые органически вошли в систему мировой политики и международных отношений как структуры ООН и одновременно в качестве самостоятельных участников внешнеполитической деятельности. К ним относятся: Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Международная ассоциация труда (МОТ), Международный валютный фонд (МВФ), Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международная организация по атомной энергетике (МАГАТЭ), Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Международный Суд. Несмотря на то что деятельность этих организаций носит не комплексно-территориальный, а отраслевой или специальный характер, органы управления, организующие их работу, могут быть отнесены к органам публичной власти.
Устав ООН (ч. 1 ст. 52) допускает существование региональных соглашений или органов для разрешения таких вопросов, относящихся к поддержанию международного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий, при условии, что эти соглашения или органы и их деятельность совместимы с целями и принципами ООН [20]. Для признания организации региональной необходимо, во-первых, пространственное единство государств-членов, их размещение в пределах более или менее целостного региона; во- вторых, пространственное ограничение целей, задач и действий государств-членов, т. е. соответствующая субъектному составу функциональная ориентация их деятельности без вмешательства в дела, выходящие за регионально-координационные рамки. К ним, например, относятся Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН), Совет Европы, Совет государств Балтийского моря (СГБМ), Организация африканского единства (ОАЕ), Организация американских государств (ОАГ), Лига арабских государств, Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) и др. Конфедерации являются разновидностью региональных международных организаций, но в отличие от них обладают признаками государственно-правовых союзов. Сегодня это Содружество Независимых Государств (СНГ), Союзное государство Российской Федерации и Республики Беларусь, Европейский Союз, Евразийский экономический союз (ЕАЭС). Хотя, на наш взгляд, их значительно больше [21, с. 270--276]. Для координации своих действий и принятия решений общерегионального значения международные региональные организации и конфедерации создают общие органы, осуществляющие руководство ими.