Публичная власть как политико-правовая категория: понятие, основные признаки и формы
Н.И. Грачев
Поправки, внесенные в Конституцию Российской Федерации в 2020 г., официально ввели в юридический лексикон понятие «публичная власть». Хотя эта категория давно используется в политико-правовых исследованиях, она нечетко концептуализирована и имеет множество определений, не всегда совпадающих по смыслу, что вызывает необходимость выявления ее аутентичного содержания, однозначного толкования, адекватного установления ее признаков и видов. По мнению автора, такое определение должно обладать обобщающими характеристиками, применимыми к любым устойчивым этносоциальным общностям на протяжении всей известной истории человечества, в которых функция управления как необходимый процесс организации и упорядочения их жизнедеятельности естественным образом порождает специализированные структуры власти, осуществляющие ее на профессиональной основе. Исходя из этого к базисным историческим формам публичной власти, обладающим общими признаками, относятся: 1) потестарная власть протогосударственных образований; 2) государственная власть во всех ее ипостасях и проявлениях; 3) власть местного самоуправления. Кроме того, актуально выделение в особый вид публичной власти надгосударственных органов международных региональных и конфедеративных организаций, что связано с тенденциями развития политико-территориального устройства в современном мире в условиях его нарастающей глобализации и вытекающих из нее попыток создания межгосударственных союзов нео- и квазиимперского типа с гегемонией в них одного из членов. Однако, несмотря на это, в обозримой перспективе основным, первоначальным и универсальным носителем публичной власти по-прежнему останется государство, а основополагающим видом публичной власти -- государственная власть, выступающая верховной или первоначальной по отношению ко всем другим видам и формам публичной власти.
Ключевые слова: публичная власть, функция управления, государство, государственная власть, местное самоуправление, территориальный характер публичной власти, надгосударственные виды публичной власти.
N. I. Grachev PUBLIC POWER AS A POLITICAL AND LEGAL CATEGORY: CONCEPT, MAIN FEATURES AND FORMS
The amendments to the Constitution of the Russian Federation, introduced in 2020, officially introduced the concept of "public authority" into the legal lexicon. However, although this category has long been used in political and legal studies, it is not clearly conceptualized and has many definitions that do not always coincide in meaning. This raises the need to identify the authentic content of the concept of public power, its unambiguous definition, and adequate establishment of its features and types. According to the author, such a definition should have generalizing characteristics applicable to any stable ethno-social communities throughout the known history of human existence, in which the management function, as a necessary process of organizing and ordering their life, naturally gives rise to specialized structures of power that carry out this function on a professional basis.
Based on this, he refers to the main historical forms of public power that have common features: 1) the potestary power of proto-state formations; 2) state power in all its forms and manifestations; 3) the power of local government.
In addition, it is currently relevant to distinguish supranational bodies of international regional and confederal organizations into a special type of public authority, which is associated with the trends in the development of the political-territorial structure in the modern world in the context of its growing globalization and the ensuing attempts to create interstate unions of neo- and quasi-imperial type with hegemony of one of the members.
However, despite this, for the foreseeable future, the state remains the main, primary and universal carrier of public power. And the fundamental type of public power is the state power, which is the supreme or primary in relation to all other types and forms of public power.
Key words: public authority, management function, state, state authority, local government, territorial nature of public authority, supranational types of public authority.
Поправки к Конституции Российской Федерации, принятые общероссийским голосованием, проходившим с 25 июня по 1 июля 2020 г., официально ввели в юридический лексикон новое понятие «публичная власть» (ч. 1 ст. 67, ч. 3 ст. 131, ч. 3 ст. 132) [1]. Как считают некоторые аналитики, из всего того, что было внесено Президентом Российской Федерации в качестве поправок в Конституцию, именно «имплантация в текст Основного закона термина „единая система публичной власти“ является самым трудно предсказуемым с точки зрения своих правовых, политических, лингвистических, организационных и иных последствий» [2]. Весь контекст, в котором было использовано это понятие, вполне очевиден и давно востребован российской политико-правовой практикой. Во-первых, выделим возможность федерального законодателя устанавливать особую организацию публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Федерации и некоторых других территориях, определяемых федеральным законом (ч. 3 ст. 131). Под последними здесь, видимо, нужно понимать федеральные территории, создание которых предусмотрено ч. 1 ст. 67, где указывается, что организация публичной власти в их пределах устанавливается федеральным законом. Отсутствие таких территорий представляет, на наш взгляд, проблему или даже опасность для федеративных государств в период кризисов и смут, когда попытка выхода из их состава или отпадение каких-либо регионов может привести к их полному упразднению, как это было с СССР, Социалистической федеративной республикой Югославия или Чехо-Словацкой социалистической республикой. Во-вторых, речь идет о встраивании органов местного самоуправления в создаваемую главой государства еще со времени его первого президентского срока властную вертикаль, все уровни, звенья и отдельные структурные элементы которой должны действовать согласованно. В этом контексте включение органов местного самоуправления в единую систему публичной власти, как это предусмотрено ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации, должно прекратить перманентно возникающее в различных субъектах Федерации противостояние между региональными и муниципальными органами, формально-юридическим основанием которого стала ст. 12 Конституции Российской Федерации, устранившая органы местного самоуправления из системы государственной власти. Чтобы в дальнейшем такой возможности не было, обновленная ст. 71 (п. «г») относит организацию всей публичной власти к исключительному ведению Российской Федерации, а согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти, -- к компетенции Президента Российской Федерации (ч. 2 ст. 80).
Какое состояние отношений внутри системы власти и управления в Российском государстве будет лучше объяснимо и понимаемо с помощью нового конституционного понятия, наверное, покажет время. Однако уже сейчас и для научных работников, и для служащих государственного аппарата, и для практикующих юристов существует потребность в ясном представлении, что такое публичная власть, т. е. в установлении аутентичного содержания данного понятия, в понимании того, чем оно отличается от понятия государственной власти и кто выступает ее субъектами. Но здесь возникают некоторые сложности. Дело в том, что, хотя категория публичной власти известна общественным наукам достаточно давно и ею пользуются многие исследователи, она до сих пор остается нечетко научно концептуализированной, имеет значительное количество толкований, не всегда совпадающих по содержанию и смыслу [3, с. 325--326]. С имплементацией дефиниции публичной власти в текст Конституции Российской Федерации возникает потребность в ее точном и однозначном определении и понимании. По нашему мнению, такое определение должно обладать обобщающими характеристиками, применимыми к любым устойчивым этносоциальным общностям на протяжении всей известной истории человечества, в которых функция управления как необходимый процесс организации и упорядочения их жизнедеятельности естественным образом порождает специализированные структуры власти, осуществляющие ее на профессиональной основе. Другими словами, процессы управления общественными делами и субъекты (структуры) публичной власти неразрывно связаны между собой, поскольку управление как социальная функция «естественным образом порождает власть как реализованную на практике способность управлять» [4, c. 31].
В научной литературе представлены различные подходы к понятию власти в концептуальном смысле этого слова, пониманию общественной, политической, публичной, государственной и иных форм социальной власти. Однако практически во всех исследованиях указываются такие аспекты данного явления, как: 1) власть есть социальный феномен, она выражается и присутствует лишь в социальных отношениях; 2) в отношениях властвования один из субъектов всегда располагает способностью или возможностью определять и контролировать поведение других лиц, диктовать или навязывать им свою волю; 3) власть всегда есть неравное, асимметричное отношение, где субъект властного воздействия господствует над объектом; 4) в обществе, государстве, любых устойчивых социальных коллективах всегда существуют те, кто обладают властью, и те, кто им подчиняется, властвующие и подвластные, управляющие и управляемые [5; 6, с. 77--89; 7, c. 147--152; 8; 9, c. 15--17; 10, c. 25--286, 350--357].
Исходя из установленной ранее связи между властью и управлением, представляется, что кроме четырех указанных качеств необходимо выделить еще один признак социальной власти, не менее, а может быть, более важный, чем приведенные выше: 5) власть непосредственным образом связана с управлением различными человеческими коллективами и обществом в целом, возникает из необходимости управлять ими, выступает фактическим основанием управления. Нельзя управлять, не обладая властью, и нельзя, обладая властью, не управлять.
Состояние упорядоченности (урегулированности) и организованности (управляемости) -- основное свойство, проявляющееся у всех исторических народов, и одна из закономерностей жизнедеятельности любой относительно крупной этносоциальной общности, занимающей конкретную территорию. На определенном этапе исторического развития, в период становления государственности, это состояние достигается путем образования специальных органов, структур и институтов, назначение которых -- управление: регулирование и организация коллективных действий, их направление, руководство ими. Данные специализированные управленческие структуры, состоящие из профессиональных управленцев (служащих), осуществляющих свою деятельность за денежное содержание, и образующие в совокупности государственный аппарат, получили наименование публичной власти.
Таким образом, публичная власть представляет собой особый слой людей, объединенный в систему специализированных органов и учреждений, официально осуществляющих функцию управления общественными делами и реализующих тем самым общие интересы определенного территориального сообщества, преследующие цели его сохранения, воспроизводства и развития как целостной системы. Источником этого подхода является работа Ф. Энгельса «Происхождение семьи, частной собственности и государства» (1884 г.), где он в качестве второй отличительной черты государства называет «учреждение публичной власти, которая уже не совпадает непосредственно с населением» [11, c. 170], состоит из чиновников, отрядов вооруженных людей (армии, полиции), их вещественных придатков (тюрем и принудительных учреждений всякого рода) и выступает системой органов управления, стоящей над обществом и выполняющей волю господствующего класса [11, c. 170--172]. Позднее в письме к К. Шмидту Ф. Энгельс говорит о роли разделения труда в становлении государственности; последней ступенью здесь, по его мнению, является выделение в самостоятельный вид социальной деятельности управленческого труда, условием чего было порождение самой логикой общественной жизни известных общих функций, без которых общество на определенном этапе своего развития уже «не может обойтись. Предназначенные для этого люди образуют новую отрасль разделения труда внутри общества. Тем самым они приобретают особые интересы также и по отношению к тем, кто их уполномочил; они становятся самостоятельными по отношению к ним, и -- появляется государство» [12, c. 416]. Таким образом, марксистское понимание публичной власти связывает ее появление с возникновением государства, в котором она выполняет единые для всего общества функции организации, управления и поддержания порядка. Здесь нужно отметить, что не только в марксизме, но и в других направлениях социальной мысли XIX--ХХ вв. наиболее распространенным было мнение о том, что организация власти в первобытном обществе основывалась на принципах первобытной демократии, где не могло быть никаких структур, специализировавшихся на отправлении управленческих функций, следовательно, эта организация не могла обладать публичной властью, которая появляется лишь с образованием государства. Однако современные данные ряда научных дисциплин (истории, антропологии, археологии, этнологии, культурологии и др.) позволяют сделать вывод о том, что подобные представления по меньшей мере наивны, чрезмерно идеализируют первобытное общество и одновременно упрощают организацию его власти.
Во-первых, отношения власти-подчинения возникают уже на самой заре формирования первобытного общества не только и не столько из имущественного и социального расслоения, сколько из прямой общественной и экономической потребности -- необходимости управлять, руководить даже малой общностью людей, если она превосходит размеры отдельной семьи. Прежде чем стать функцией политической и классовой (государственной), управление было функцией непосредственно экономической, а в этом своем качестве управленческий труд, как отмечал еще К. Маркс, является трудом вполне производительным, создающим материальные ценности [13, c. 422].
Во-вторых, общественная власть в первобытном обществе, осуществляя управление, выполняла еще одну важнейшую функцию, без которой оно не могло бы развиться в государство: выступала фактором социальной и этнокультурной интеграции определенного социального организма, олицетворяя и обеспечивая его единство. Данная функция полностью сохраняет свою актуальность и после образования государства [14, c. 157]. Но, как правило, интеграции предшествует установление господства одних этнических общностей над другими [7, с. 152--154], что предполагает иерархию и социальную дистанцию между господствующими и подчиненными социальными группами, которые поддерживаются с помощью особого аппарата управления.
В-третьих, с момента формирования относительно крупных этносоциальных образований (фратрий, племен, их союзов) внутри каждой из них развивалось активное структурирование, связанное с естественным процессом общественного разделения труда. Управляющие группировки и слои выделялись внутри родовых общин, особенно внутри племен, путем оформления руководящей роли определенной семьи (семей). Значит, власть передавалась все более по наследству и почти всегда оформлялась генеалогически. Как свидетельствует практика государственного строительства в традиционных обществах древности и средневековья, там задолго до исторического проявления государственности складывается дина- стийно-генеалогическая традиция, имеющая мифологические корни и ведущая происхождение легитимного правителя от верховного божества или его полубожественных потомков («культурных героев») [15, с. 74--116]. Появление в эпоху неолита (XI--X тысячелетие до н. э.) племенных союзов как устойчивых этнических групп еще более усиливает эти процессы. В них по мере социального и имущественного расслоения происходит становление социально-культурной иерархии: закрепление ролевых функций за определенными группами людей и формирование трехчленной функциональной дифференциации общества -- выделение сословных групп жрецов, воинов (управленцев), земледельцев и ремесленников [16, с. 187--195]. Две первые группы пользуются привилегиями в отправлении общих дел общины. Их религиозные, административные и военные полномочия позволяют им существенным образом влиять на распределение продуктов, произведенных или приобретенных всем коллективом. В их руках сосредоточиваются реальные рычаги власти -- накопленный престижный продукт, распределение и перераспределение которого становится мощным средством влияния на членов общины. Кроме организационно-распределительной у общественной власти на данном этапе возникает новая функция -- охрана установленного порядка. В этих условиях культурные лидеры постепенно превращаются в универсальных вождей-волхвов, сочетающих в своей деятельности верховные управленческо-хозяйственные, военные и жреческие функции, за которыми признавались личные выдающие качества, особые жизненные силы и сверхъестественные способности (харизма, манна). Их функции становятся все более многообразными и включают организацию общественных работ, разрешение различных конфликтов, поддержание связей с другими общинами. Появляются профессиональные отряды воинов для внешней защиты и ведения завоеваний, а также различного рода поборы (дань) с населения для их содержания. Все это свидетельствует о том, что никакой особой первобытной демократии в родоплеменной этап истории человеческого общества быть не могло. Основными органами власти и управления общинами выступали старейшины (их советы), вожди и жрецы, поэтому уже догосударственная власть характеризуется авторитарностью и сакральностью, получает религиозное освящение. Уже в период потестарной (протогосударстеной) организации общества происходят выделение и специализация функции управления хозяйственной и иными сферами жизни первобытного общества.