Прокуратура в системе профилактики правонарушений
Раскина Татьяна Вячеславовна кандидат юридических наук ведущий научный сотрудник, Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Аннотация
Предметом исследования является место и роль прокуратуры в профилактике нарушений законов, в т. ч. преступлений. Цель исследования - раскрыть содержание и направления реализации профилактического потенциала прокурорской деятельности, обосновать место прокуратуры в системе субъектов профилактики. Автором анализируются нормативные правовые акты, ведомственные документы Генерального прокурора Российской Федерации, в т. ч. в историческом разрезе, регламентирующие участие прокуратуры в профилактике нарушений законов. Изучена прокурорская практика надзора за исполнением законов, координационной, правопросветительской и иной деятельности в сфере профилактики правонарушений, использования современных способов взаимодействия российской прокуратуры с общественностью.
В качестве методов исследования использованы мониторинг нормативных правовых актов, контент-анализ информационных писем, докладных записок и иных документов прокуроров, статистический и сравнительный анализы. Сделан вывод о том, что специфика реализуемых прокуратурой Российской Федерации функций обусловливает их профилактический характер и особенное положение органов прокуратуры в системе субъектов профилактики. Обоснованы выводы о необходимости совершенствования правового, информационно-аналитического, методического, научного обеспечения профилактики прокуратурой нарушений закона, принятия специального отраслевого приказа Генерального прокурора Российской Федерации.
Ключевые слова: детерминанты, общественность, правовое просвещение, прокурорский надзор, координация, прокурор, органы прокуратуры РФ, правонарушения, профилактика, законность
Abstract
The subject of the research is the place and role of prosecutors in prevention of law violations including crimes. The purpose of the research is to reveal the content and directions of realization of the preventive potential prosecutorial activities, and to justify the place of the Prosecutor's Office in the system of prevention subjects. The author of the article analyzes legal acts and regulatory documents of the General Prosecutor of the Russian Federation including that in the historical context governing the participation of the Prosecutor in the prevention of law violations. The author has studied the way prosecutors prevent law violations and use modern methods of comunicating with the public. The monitoring of regulatory legal acts, content analysis of newsletters, memos and other prosecutors documents, statistical and comparative analyses were used during the research. The conclusion is that prosecutor's office takes an important place in the system of subjects preventing law violations. The author of the article also emphasizes the need to improve legal, information, methodological, and research support of prevention of law violations by the Prosecutor's Office and adopt a special regional order concerning the General Prosecutor of the Russian Federation.
Keywords: legal education, prosecutor's supervision, coordination, prosecutor, bodies of Prosecutor's office of the Russian Federation, law violations, prevention, public, determinants, legality.
Статус, функции, полномочия прокуратуры в системе субъектов профилактики нарушений законов, в т. ч. преступлений в последнее время вновь активно обсуждаются в научных и практических кругах.
Это обусловлено изменениями государственной политики в сфере национальной безопасности и ролью органов прокуратуры в ее обеспечении. Речь идет о возвращении к проверенному годами опыту общекриминологической превентивной работы государственных органов [1] и органов местного самоуправления [2], активному вовлечению в профилактическую работу общественности [3], перспективному планированию и программированию национального развития экономической, политической, социальной и иных сфер [4], в каждой из которых действуют детерминанты возможного правонарушающего поведения [5],[6],[7].
Присоединяясь к мнению видных ученых-криминологов Г. А. Аванесова [8], А. И. Алексеева [9], С. И. Винокурова [10], С. И. Герасимова [5], А. Г. Лекаря [11], Э. И. Петрова [12], А. Я. Сухарева [5] и др., мы рассматриваем профилактику в качестве составной и самой значительной части работы по предупреждению нарушений законов, включающей в себя мероприятия по выявлению и устранению причин, условий, иных детерминант преступности и связанных с нею правонарушений. Именно в таком контексте в нашей работе используются термины «профилактика» и «предупреждение».
Как обоснованно отмечает А. Ю. Винокуров, в период действия Закона СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР» профилактика преступлений и иных нарушений непреступного характера относилась законодателем к числу самостоятельных видов внешнефункциональной прокурорской деятельности [13].
Распад советской системы криминологической профилактики повлек за собой относительное затишье в практике предупреждения нарушений законов. Однако спустя несколько лет «на повестку дня» стали выдвигаться вопросы создания и совершенствования единой государственной системы профилактики преступности и иных правонарушений. Это нашло отражение в документах доктринального характера, федеральных и региональных законах, а также принятых в их исполнение нормативных правовых актах государственных органов и органов местного самоуправления. В их числе как уже утратившие силу концепции национальной безопасности 1997 г. и 2000 г., Стратегия национальной безопасности Российской Федерации 2009 г., так и действующие Концепция общественной безопасности в Российской Федерации 2013 г., Стратегия национальной безопасности Российской Федерации 2015 г., федеральные законы от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и т.д.
При этом о профилактической работе единственного в своем роде надзорного правозащитного органа и главного координатора борьбы с преступностью -- прокуратуры Российской Федерации -- ни в одном из законов, в том числе во всех редакциях Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее -- Закон о прокуратуре) не было сказано.
Недавно принятый Федеральный закон от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», казалось бы, расставил все точки над i, официально закрепив за органами прокуратуры Российской Федерации статус субъекта профилактической работы. Но, как отмечает Т. Г. Воеводина, с мнением которой мы согласны, данный Закон породит массу вопросов его применения [14]. В контексте же нашей работы отметим следующее.
Профилактика различных по степени общественной опасности нарушений закона, независимо от степени и качества ее нормативно-правовой регламентации, всегда была и остается внутренне присущей деятельности российской прокуратуры.
Достижение поставленных перед органами прокуратуры Российской Федерации целей по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства возможно только в комплексе с системной профилактической работой, направленной на недопущение нарушений закона в будущем. Результатом прокурорской деятельности должны быть обоснованные и адекватные ситуации меры по устранению нарушений закона, а также причин, условий, иных детерминант, обусловивших и способствовавших их совершению.
Прокурорская деятельность как таковая всегда сопряжена с криминологической профилактикой. А профилактика, в свою очередь, реализуется прокурорами посредством выполнения возложенных на них законом полномочий по надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и т.п. Указанная особенность обусловливает специфику профилактики нарушений законов органами прокуратуры.
Это отчетливо прослеживается при анализе ведомственных организационно-распорядительных документов, в т. ч. уже утративших силу, в которых профилактика нарушений законов, даже в отсутствие до недавнего времени ее прямого законодательного закрепления за органами прокуратуры, рассматривается как важнейший аспект надзорной, координационной, правотворческой и иной деятельности прокуроров [15].
О необходимости профилактики прокурорами нарушений законов, исходя из криминогенной обстановки, говорилось в приказе и.о. Генерального прокурора Российской Федерации от 29.06.1994 № 31 «О повышении роли органов прокуратуры в борьбе с преступностью и ее предупреждении», приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 26.06.1997 № 34 «Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью», указании Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 28.08.2001 № 52/20 «Об организации надзора за исполнением законодательства, направленного на предупреждение преступных проявлений».
Сейчас в системе прокуратуры Российской Федерации действует целый ряд отраслевых приказов, непосредственно регламентирующих деятельность прокуроров в сфере профилактики нарушений законов. Это приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности», от 29.08.2014 № 454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции», от 19.02.2015 № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» и др.
Профилактический потенциал активно реализуется прокурорами в ходе координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, осуществляемой в соответствии со ст. 8 Закона о прокуратуре. По результатам координационных совещаний руководителей правоохранительных органов разрабатываются мероприятия по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению, утверждаются реализующие их субъекты, сроки проведения и т.д. И конечно, в числе таких субъектов всегда присутствует «главный координатор» борьбы с преступностью - органы прокуратуры. Так, в соответствии с постановлением Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации от 24.06.2015 № 2 «Об эффективности деятельности правоохранительных органов по профилактике правонарушений и преступлений, в том числе рецидивной преступности» Генеральная прокуратура Российской Федерации совместно с иными правоохранительными органами должна принять дополнительные меры по повышению уровня профилактики преступлений, изучить вопросы совершенствования правовой регламентации предупреждения нарушений законов и др.
Во исполнение распоряжений Генерального прокурора Российской Федерации от 01.10.2015 № 521/20р «Об организации исполнения постановления Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации от 24.06.2015 № 2 «Об эффективности деятельности правоохранительных органов по профилактике правонарушений и преступлений, в том числе рецидивной преступности» и от 22.02.2017 № 122/36р «Об организации исполнения межведомственного комплексного плана совместных профилактических мероприятий по противодействию преступным проявлениям на 2016-2017 годы» во всех прокуратурах субъектов Российской Федерации за последние два года были организованы и проведены проверки исполнения уполномоченными органами требований законов, направленных на профилактику нарушений законов несовершеннолетними и в отношении них, осужденными, профилактику наркомании и алкоголизма.
Современная прокурорская практика демонстрирует усиление профилактической направленности «общенадзорной» деятельности, что обусловлено высочайшей мобильностью современных правоотношений, в т. ч. связанных с нарушениями законов. Как справедливо отмечает А. В. Паламарчук, зачастую именно полномочия прокурора, реализуемые вне уголовно-правовой сферы, имеют мощный профилактический эффект в борьбе с уголовно наказуемыми деяниями [16]. Научные исследования, проводимые Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации, также свидетельствуют о значительной профилактической направленности надзорных прокурорских мероприятий в различных сферах жизнедеятельности государства и общества [17].
Ежегодно прокурорами оспаривается около 1000 нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которые регламентируют общественные отношения в нарушение федерального законодательства. Эта работа позволяет не только выявить несоответствующие и противоречащие федеральному законодательству документы, но и на самых ранних стадиях пресечь возможность нарушений прав, свобод, интересов граждан и юридических лиц, которые могли бы регулироваться такими незаконными актами при оказании государственных услуг, осуществлении государственного контроля (надзора), в сфере здравоохранения, образования, градостроительства, тарифного регулирования, оплаты труда и др.
На недопущение нарушений закона, пресечение роста их общественной опасности направлены принимаемые органами прокуратуры Российской Федерации упреждающие меры по организации проверок целевого использования застройщиками привлеченных денежных средств; оценке правомерности решений об установлении тарифов на коммунальные услуги и нормативов их потребления; надзора за исполнением антикоррупционного, трудового, жилищного, налогового и иного законодательства.
В основном речь идет об общей криминологической профилактике. Однако, прокуратуре свойственна работа и по индивидуальной профилактике. В частности, в соответствии со ст. 25.1 Закона о прокуратуре в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель полномочен направлять предостережения о недопустимости нарушения закона. На протяжении последних пяти лет прокурорами в порядке ст. 25.1 Закона о прокуратуре в среднем ежегодно предостерегалось о недопустимости нарушений закона более 99 000 лиц [18],[19],[20],[21].