Анализ отношений Государственного бюджета Украины и местных бюджетов в 2010--2011 гг. показал, что формирование и распределение объемов субвенций на выполнение инвестиционных проектов осуществлялись без определения формализованных параметров, базирующихся на показателях экономического и социального развития соответствующей территории, что не отвечало положениям ст. 105 Бюджетного кодекса Украины. Количество таких субвенций в 2011 г. увеличилось против 2010 г. в 3 раза (до 30 видов). Некоторые из них имели одинаковую направленность и дублировали направления использования средств разными главными распорядителями, что снижало их эффективность Там же, с. 100..
Осуществленный Счетной палатой анализ выполнения мероприятий принятой в 2009 г. Государственной целевой экономической программы развития внутреннего рынка до 2012 года показал, что она носила декларативный характер, не учитывала всех возможных путей и способов решения проблем развития внутреннего рынка, поэтому не могла как следует обеспечить достижение определенной в ней цели.
Ненадлежащим образом происходило планирование и использование бюджетных средств на выполнение мероприятий программы. В госбюджетах на 2010--2012 гг. предусматривалось 23,3% прогнозного объема финансовых ресурсов на выполнение 10 мероприятий программы, однако фактические расходы составляли лишь 3,3% Малорезультативний розвиток внутрішнього ринку. -- К. : Рахункова палата України, 2013 [Электронный ресурс]. -- Режим доступа : http://portal.rp.int/control/main/uk/publish/article/ 16742110..
Счетная палата провела проверку эффективности использования средств государственного бюджета в 2011--2012 гг. на развитие минерально-сырьевой базы, которое становится актуальнее с точки зрения как стимулирования экономического роста государства, так и решения ряда социальных вопросов. Уже первый этап (2011--2012 гг.) Общегосударственной программы развития минеральносырьевой базы Украины на период до 2030 года был недофинансирован из госбюджета. В течение этого этапа Министерство экологии и природных ресурсов Украины как главный распорядитель бюджетных средств, направленных на развитие минерально-сырьевой базы, государственный заказчик указанной программы и госзаказ на прирост запасов полезных ископаемых, получило 1,4 млрд. грн., или 60,9% от предусмотренного программой на этот период объема (2,3 млрд. грн.). Вместе с тем в течение проверенного периода Государственная служба геологии и недр Украины как распорядитель бюджетных средств низшего уровня использовала 88,1% бюджетных ассигнований. Как следствие, задачи первого этапа данной программы не были достигнуты, и план технического переоборудования предприятий геологической отрасли не выполнен Механізм розвитку мінерально-сировинної бази працює не на повну потужність. -- К. : Рахункова палата України, 2013 [Электронный ресурс]. -- Режим доступа : http://portal.rp.int/ control/main/uk/publish/article/16742071..
На основе анализа прогнозирования и планирования расходов бюджета можно сделать вывод, что в Украине не создана надлежащая система обоснованного прогнозирования и планирования расходов бюджета, которая обеспечивала бы экономное и рациональное использование бюджетных ресурсов для достижения приоритетных целей развития. Кроме того, отсутствие действенной системы прогнозирования и планирования расходов является одной из причин неэффективного управления и использования бюджетных средств. Таким образом, просматривается причинно-следственная связь между проблемами прогнозирования и планирования расходов и неэффективным управлением и использованием бюджетных средств, что в целом влияет на динамику социально-экономических показателей.
Проблемы прогнозирования и планирования расходов носят системный характер. Так, по данным Счетной палаты Украины, в 2008 г. в структуре неэффективного использования государственных средств наибольший удельный вес (55,1%) приходился на недостатки в планировании и отсутствие обоснованного прогнозирования и планирования (рис. 1). В 2009 г. этот показатель снизился на 10,2 процентного пункта и в структуре неэффективного использования государственных средств составлял 44,9%. Однако в 2010 г. по сравнению с 2009 г. он опять снизился на 34,2 процентного пункта и находился на рекордно низком уровне -- 10,7%. Таким образом, за 3 года (2008--2010 гг.) он снизился на 44,4 процентного пункта.
Однако в 2011 г. показатель опять начал расти (хотя и небольшими темпами, но все же повысился на 8,9 процентного пункта) и составлял 19,6% в общей структуре неэффективного использования бюджетных средств. В 2012 г. по сравнению с 2011 г. сохранилась динамика увеличения количества таких выявленных фактов. Всего за год этот показатель повысился на 3,4 процентного пункта и составлял 23% в общей структуре неэффективного управления и использования бюджетных средств.
Если проанализируем общий объем выявленных фактов неэффективного управления и использования бюджетных средств из-за недостатков в планировании и отсутствия обоснованного прогнозирования и планирования в денежном измерении и их удельный вес, то увидим некоторые расхождения. Например, в 2008 г. были выявлены факты неэффективного управления и использования бюджетных средств из-за недостатков в планировании и отсутствия обоснованного прогнозирования и планирования на общую сумму 4,321 млрд. грн. (рис. 2). В 2009 г. этот показатель вырос на 822,1 млн. грн. и составлял 5,143 млрд. грн., хотя видим, что удельный вес снизился на 10,2 процентного пункта (см. рис. 1). Таким образом, удельный вес и объемы выявленных сумм не корреспондируют между собой. Детальный анализ существующих расхождений свидетельствует, что все зависит от установленных фактов нарушений, объемов сумм и направлений использования бюджетных средств.
В 2010 г. по сравнению с 2009 г. в связи со стремительным снижением доли выявленных нарушений уменьшилась также их общая сумма -- на 3,597 млрд. грн. и составляла 1,546 млрд. грн. Это, как видим, наибольший спад объемов выявленных бюджетных средств за весь исследуемый период. Однако с 2011 г. по сравнению с 2010 г. возросли как удельный вес (см. рис. 1), так и общий объем выявленных сумм на 1,145 млрд. грн. и в 2011 г. этот показатель составлял 2,691 млрд. грн. (см. рис. 2). В 2012 г. мы снова наблюдаем противоречия, поскольку удельный вес вырос, а объем выявленных сумм уменьшился на 813,7 млн. грн. и составлял всего 1,877 млрд. грн.
Млрд. грн.
Рис. 2. Общий объем выявленных фактов неэффективного управления и использования бюджетных средств из-за недостатков в планировании и отсутствия обоснованного прогнозирования и планирования (млрд. грн.)
Рассчитано автором по: Звіт Рахункової палати за 2008 р. -- К., 2009. -- С. 51; Звіт Рахункової палати за 2009 р. -- К., 2010. -- С. 61; Звіт Рахункової палати за 2010 р. -- К., 2011. -- С. 61; Звіт Рахункової палати за 2011 р. -- К., 2012. -- С. 26; Звіт Рахункової палати за 2012 р. -- К., 2013. -- С. 28.
Проведенный анализ показал масштаб и серьезность состояния прогнозирования и планирования расходов. Колебания в структуре неэффективного управления и использования бюджетных средств свидетельствуют, что проблема не исчезает, а наоборот, замещается другими видами бюджетных нарушений. В то же время объемы выявленных сумм указывают, что из-за недостатков в прогнозировании и планировании бюджетные ресурсы используются неэффективно и, соответственно, не обеспечивают ощутимую отдачу для экономики и социальной сферы, служат весомым дестабилизирующим фактором социально-экономического развития, поскольку полностью не выполняют возложенных на них функций.
Рассмотрение проблем в сфере прогнозирования и планирования расходов бюджета свидетельствует, что действующая система прогнозирования и планирования несовершенна и непрозрачна, а отсутствие четкого инструмента системы бюджетного прогнозирования мешает достижению экономического и социального эффекта и, соответственно, поставленной цели, на которую выделяются бюджетные средства.
Назовем основные причины неэффективного управления и использования бюджетных средств, вызванные отсутствием действенной системы обоснованного прогнозирования и планирования:
отсутствие последовательного, взвешенного подхода к пообъектному распределению средств;
объемы бюджетных расходов, выделенные на конкретные объекты, не подтверждаются экономическими расчетами, в соответствии с проектно-сметной документацией;
использование средств не ориентировано на достижение результата, в частности, введение объектов в эксплуатацию в нормативно определенные сроки;
ежегодное прекращение финансирования значительного количества сооружений и начало строительства новых обусловливают рост незавершенных строительств и долгостроев, приводят к рассеиванию средств, неэффективному их использованию, что не способствует решению проблемы в целом;
при формировании перечня объектов, на которые направляются бюджетные средства, не предоставляются преимущества уже начатым строительствам, как это предусмотрено Концепцией Про Концепцію регулювання інвестиційної діяльності в умовах ринкової трансформації економіки : затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 01.06.1995 № 384 [Элек-тронный ресурс]. -- Режим доступа : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/384-95-%D0%BF.;
отсутствует объективный подход к распределению финансовых ресурсов между регионами, поскольку не проводятся обоснованные расчеты касательно ограниченных возможностей местных бюджетов, исчерпаемости других источников и необходимости привлечения средств госбюджета;
финансирование осуществляется бессистемно, несвоевременно, не в полном объеме, непропорционально, без соблюдения принципов справедливости и непредвзятости, что обусловливает ряд негативных последствий, в частности, рост бюджетной задолженности перед подрядными организациями, затягивание сроков выполнения работ и, в конечном итоге, применение преимущественно динамичной договорной цены, то есть повышение стоимости строительства и необходимость привлечения дополнительных финансовых ресурсов;
недостаточность финансирования, наряду с бессистемным планированием, приводят к тому, что объекты незавершенного строительства, которые не строятся по нескольку лет (так называемые долгострои), разрушаются под воздействием атмосферных явлений и с течением времени разворовываются, нуждаются в дополнительных средствах для консервирования и охраны, а также повторных капиталовложениях для корректировки сметной документации и восстановления выполненных ранее работ;
состояние дел с определением направлений расходов бюджета свидетельствует о несоблюдении Кабинетом Министров Украины требований Порядка Порядок державного фінансування капітального будівництва : затверджено Постано-вою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 № 1764 [Электронный ресурс]. -- Режим досту-па : http://zakon.nau.ua/doc/?doc_id=349367. в отношении целевого их направления; не создаются приоритеты; имеют место субъективный подход к распределению средств между регионами и рассеивание бюджетных средств;
при отсутствии планирования бюджетные средства используются с нарушением требований Государственных строительных норм в части утверждения титулов строений, проектно-сметной документации, наличия положительного вывода комплексной Госинвестэкспертизы и разрешения инспекции Госархстройконтроля;
на государственном и региональном уровнях не проводится мониторинг возможных рисков (например, состояния объектов незавершенного строительства) и не прогнозируются возможные негативные последствия. В частности, осуществление неполного комплекса противооползневых мер может привести к экологической катастрофе, повреждению дорог, мостов другой транспортной инфраструктуры, экономическим убыткам в значительных объемах и человеческим жертвам;
при отсутствии определенного и утвержденного на правительственном уровне порядка планирования расходов (например, за счет субвенций из государственного бюджета) невозможно обеспечить регионы необходимыми расходами и эффективно управлять средствами Государственного бюджета Украины;
на государственном и региональном уровнях не всегда применяются конкурсные основы оценки и отбора новых инвестиционных проектов, не учитываются возможности местных бюджетов, исчерпаемость других источников финансирования и необходимость привлечения средств госбюджета, чем нарушается бюджетный процесс на стадии составления проектов Государственного бюджета Украины;
при отсутствии системы обоснованного прогнозирования и планирования расходов бюджета происходит недофинансирование объектов в регионах или, наоборот, при полном объеме профинансированных расходов при отсутствии обоснованных причин средства не осваиваются;
происходят бюджетные потери и не обеспечивается жильем отдельная категория граждан из-за направления бюджетных средств на строительство жилья для таких граждан, а не на приобретение его на вторичном рынке, без изучения и анализа цен, сложившихся на рынке жилья, в региональном срезе и без экономически обоснованных расчетов;
отсутствие достоверных (фактических) данных о численности определенной категории лиц (например льготников, имеющих право на льготы по социальному признаку) усложняет определение реальных объемов необходимых государственных финансовых ресурсов на указанные цели (фактически объем нужных средств для предоставления льгот по социальному признаку вычислялся без учета реальных льготников и стоимости услуг и не подтверждался экономически обоснованными расчетами). Это приводит к неполной реализации государственных социальных гарантий, предусмотренных законами и Конституцией Украины.