Прогнозирование и планирование как инструмент эффективного управления и использования бюджетных средств
Ю.Д. Радионов, кандидат экономических наук, начальник отдела адаптации международных стандартов
Раскрыты проблемы в прогнозировании и планировании расходов, являющиеся причиной неэффективного управления и использования бюджетных средств. Приведены примеры аудиторских проверок и систематизирован характер таких проблем в бюджетном процессе. Обоснована необходимость введения действенной системы прогнозирования и планирования расходов бюджета на всех ее уровнях, что будет способствовать эффективности использования бюджетных назначений и достижению лучших результативных показателей социально-экономического развития Украины.
Ключевые слова: прогнозирование, планирование, бюджет, расходы бюджета, неэффективное управление, неэффективное использование средств, главные распорядители денежных средств.
Yu. D. R A D I O N O V, Cand. of Econ. Sci.,
Head of the International Standards Adaptation Department, The Accounting Chamber of Ukraine
(Kiev)
FORECAST AND PLANNING
AS TOOLS OF THE EFFICIENT MANAGEMENT
AND THE USE OF BUDGET FUNDS
The problems of the forecast and the planning of costs, which cause the inefficient management and use of public funds are considered. Some examples of audits are given, and the character of such problems in the budget process is systematized. The necessity of the introduction of an efficient system of forecast and planning of expenditures of the budget on all its levels, which will contribute to the efficiency of budget allocations and to the attainment of better performance indicators of the socio-economic development of Ukraine, is substantiated. Keywords: forecast, planning, budget, budget expenditures, poor management, inefficient use of funds, key spending units.
Одним из важных инструментов влияния на динамику социально-экономического развития является обоснованное действенное прогнозирование расходов бюджета, поскольку это закладывает фундамент ускоренного экономического роста на инвестиционно-инновационной основе, формирования конкурентоспособной экономики, повышения уровня и качества жизни населения.
Государство в случае сокращения расходов или, наоборот, их увеличения влияет на темпы экономического роста и совокупный спрос. Так, увеличение объемов государственных расходов при условии их эффективного использования обеспечивает стабильную динамику социально-экономического развития и благосостояние населения.
В нынешних условиях важно оптимизировать расходы бюджета, чтобы обеспечить соответствующие секторы экономики надлежащими объемами бюджетных ассигнований и в то же время достичь благодаря эффективности использования бюджетных средств приоритетных целей социально-экономического развития страны. Поэтому прогнозирование является тем инструментом, который позволяет на качественно новом уровне определять оптимальные размеры расходов и рациональнее использовать бюджетные средства. В рыночной экономике невозможно достичь стабильного успеха, если правительство не будет четко и эффективно планировать свою деятельность, постоянно собирать и аккумулировать информацию об изменениях на рынках, составлять на их основе прогнозы для обоснования планов действий [1, с. 335].
Как отмечает А.И. Даниленко, во многих странах в той или иной форме используются элементы планирования, не создающие препятствий позитивным сторонам свободного рынка [2, с. 5]. Экономической науке известны разные формы и методы прогнозирования и планирования. Так, в 1950--1970 гг. в европейских странах и Японии применялся метод индикативного планирования, который не носил директивного характера. Однако этот метод сыграл ключевую роль в развитии инфраструктуры регионов и передовых отраслей экономики, определяющих научно-технический прогресс этих стран.
Сегодня в европейских странах в контексте экологических аспектов региональной политики и идеи устойчивого экологического развития широко применяется метод ландшафтного планирования, базирующийся на европейских экологических стандартах. “Процесс ландшафтного планирования не заканчивается исполнением намеченных мероприятий. В рамках ЕС усиливается тенденция к осуществлению предпроектной и послепроектной оценки результативности планирования. Так, например, правовые линии охраны флоры и фауны предусматривают обязательную отчетность о результатах проектов. Хорошими образцами зависимости ландшафтного планирования от результатов его оценки являются голландская и французская системы. Во Франции многочисленные программы финансовой поддержки, на которые опирается планирование, побуждают планировщиков к контролю эффективности и к продвижению своих результатов на рынок” *.
Наиболее прогрессивный и передовой во многих странах -- программно-целевой метод планирования, который является одним из способов решения сложных общегосударственных проблем, поскольку позволяет за счет программных мероприятий, ориентированных на достижение целей, получать лучшие результативные показатели. Этот метод на протяжении многих лет используется в Австрии, Германии, Франции, Финляндии, США, Канаде, Японии, Южной Корее, России и некоторых других странах, хотя механизмы и формы программноцелевых инструментов в странах существенно отличаются друг от друга и зависят во многих случаях от исторически сложившихся социально-экономических условий.
В Украине программно-целевой метод применяется с 2002 г. Он базируется на проведении системного анализа полезности и целесообразности расходов бюджета для решения социальных, экономических, экологических, научно-технических проблем, проблем развития регионов и др. Однако на сегодня этот метод полностью не реализован.
Поскольку в современных условиях существенно усложнились цели социально-экономического развития и их соотношение с финансовыми структурами, продолжают происходить изменения в финансовом потенциале государства по источникам, структуре и динамике. Это требует новых подходов и методологических решений при осуществлении финансового прогнозирования и планирования [3, с. 118].
Следует отметить, что вопросы прогнозирования и планирования бюджета постоянно находятся в поле зрения ученых. В теорию бюджетных отношений значительный вклад внесли такие известные ученые, как А. Вагнер, Дж. Гэлбрейт, Дж.М. Кейнс, Ф. Нитти, П. Самуэльсон, Дж. Стиглиц и другие. Среди отечественных достижений выделим научные труды А.И. Даниленко, Ю.В. Пасич- ника, О.А. Сунцовой, Т.И. Ефименко, И.Я. Чугунова, Н.Я. Азарова, Ф.А. Ярошенко и других. Украинские ученые дают разные определения понятий “прогнозирование” и “планирование” в бюджетном процессе, поскольку четкого законодательного толкования данных категорий нет и в Бюджетном кодексе Украины.
Ю.В. Пасичник под бюджетным прогнозированием понимает определение основных показателей бюджета на перспективу [4, с. 426]. Он считает, что бюджетное планирование -- это процесс формирования показателей бюджетного содержания государственными законодательными и исполнительными органами определенного уровня на конкретный период времени [4, с. 400].
Некоторые ученые считают, что бюджетное прогнозирование является научно обоснованным предвидением направлений развития бюджетной системы и ее возможного состояния в будущем, альтернативных путей ее формирования, а также сроков достижения определенных установленных параметров бюджетного развития. В отличие от бюджетного прогнозирования, бюджетное планирование предполагает установление четких бюджетных целей и путей их достижения, определенных бюджетных показателей [5, с. 419].
О.Д. Василик употребляет термин “финансовое планирование и прогнозирование”, где планирование -- научно обоснованный процесс определения источников создания и направлений использования финансовых ресурсов в экономике государства с целью обеспечения стабильного экономического и социального развития [3, с. 115]. Автор не устанавливает четкой границы между понятиями “планирование” и “прогнозирование”, подчеркивая, что финансовое планирование и прогнозирование становятся важным элементом государственного регулирования экономических и социальных процессов. С их помощью активизируются финансовые рычаги и стимулы, обеспечивается мобилизация и рациональное направление средств на общегосударственные потребности [3, с. 119].
По высказываниям известных ученых, прогноз по самой своей природе имеет альтернативное, вариантное содержание. В этом понимании прогнозирование представляет собой исследовательскую базу планирования, что имеет, однако, собственные методологические и методические принципы, во многом отличные от планирования. Разработка прогнозов основывается на прогностических методах, в то время как планирование опирается на более четкие и точные методы нормативных, балансовых и других расчетов. Главная отличительная черта планирования -- определенность и директивность задач. Таким образом, прогноз приобретает в плане наибольшую конкретность и определенность [1, с. 338].
На наш взгляд, разница между прогнозированием и планированием в бюджетном процессе состоит в том, что прогнозирование дает возможность видеть цель в далекой перспективе, включая возможные факторы рисков и влияния. Планирование же -- та реальность, которую мы видим перед собой, более конкретное и предсказуемое явление. Если прогноз -- некий вероятностный характер действий, то планирование -- это уже принятое решение, приближающее нас к соответствующей цели. Прогнозирование и планирование -- не антагонисты, наоборот, эти понятия дополняют друг друга и обеспечивают непрерывность процесса эффективного и рационального использования бюджетных ресурсов.
В теоретическом плане прогноз -- часть познания будущего развития экономических процессов и руководство для принятия взвешенных управленческих решений. Ошибки и просчеты прогноза влияют на его качество и результативность планирования. Необходимость углубления исследований и разработка новых форм и методов обоснованного прогнозирования в бюджетном процессе продиктована важностью повышения эффективности и результативности бюджетных расходов с целью достижения перспективных задач экономического и социального развития Украины. Несмотря на значительные достижения отечественных ученых в сфере прогнозирования и планирования бюджета, существуют серьезные проблемы, особенно касающиеся планирования расходов бюджета.
По этому поводу О.А. Сунцова отмечает, что в настоящее время финансирование расходов бюджетов не имеет системного характера. При постоянной нехватке средств местные органы власти не имеют возможности осуществлять планирование как текущих, так и перспективных расходов на базе научно обоснованных программ развития [6, с. 265--266]. Автор предлагает при планировании расходов и доходов местных бюджетов использовать следующие 12 методов: программно-целевой, “корни травы”, “исследования объекта”, “групповое соглашение”, “историческая аналогия”, метод Дельфи, анализ временных рядов, регрессионный анализ временных трендов, метод Бокса -- Дженкинса, каузальные методы, эконометрические и макроэкономические модели [6, с. 264--265].
И.Я. Чугунов при бюджетном планировании предлагает использовать 4 метода: метод коэффициентов, нормативный, балансовый и метод экономико-математического моделирования [7, с. 203--204].
О.Д. Василик выделяет всего три метода планирования: финансового и балансового расчетов, а также прогнозирования финансовых показателей [3, с. 121].
Все же, несмотря на значительные достижения отечественных ученых и разные подходы к методам планирования, вопросы прогнозирования и планирования расходов бюджета нуждаются в дальнейшем исследовании и совершенствовании.
С учетом этого, цель статьи -- установление проблем, возникающих в связи с прогнозированием и планированием расходов бюджета в нынешних условиях социально-экономического развития страны, и определение путей их дальнейшего решения.
Необходимость применения в Украине эффективного инструмента бюджетного прогнозирования вызвана спецификой социально-экономического развития государства -- нужно наращивать объемы производства, обеспечивать рост ВВП для достижения высоких стандартов жизни. В то же время, как свидетельствует практика, из-за низкого уровня прогнозирования в бюджетном процессе существуют проблемы социально-экономического развития, которые вызваны, в частности, неэффективным управлением и использованием бюджетных средств. Так, аудит эффективности использования средств государственного бюджета, предусмотренных для Министерства энергетики и угольной промышленности Украины на мероприятия по созданию собственного производства ядерного топлива, показал, что состояние планирования и финансирования расходов государственного бюджета, предоставленных для создания собственного производства ядерного топлива, было неудовлетворительным и не способствовало эффективному использованию этих средств. В 2010--2011 гг. объем бюджетного финансирования Министерства энергетики и угольной промышленности Украины для выполнения мероприятий составлял 298,1 млн. грн. (всего 61,6% от предусмотренного законами о государственном бюджете).
Министерством финансов Украины еще на стадии планирования расходов по соответствующей бюджетной программе (КПКВК 1101080) на 2010--2011 годы была определена неравномерная помесячная роспись ассигнований государственного бюджета: свыше 40% их общего объема запланировали на IV квартал, что создало заведомо неблагоприятные условия для выполнения необходимого объема работ *.
Аудитом эффективности использования субвенции из государственного бюджета местным бюджетам на предоставление льгот и субсидий населению на оплату жилищно-коммунальных услуг установлено, что льготы получали как непосредственно соответствующие льготники, так и члены их семей (26 категорий) без ограничения норм потребления услуг и размеров доходов этих семей. Такие принципы предоставления льгот не отвечали принципам справедливого и непредвзятого распределения общественного богатства между гражданами. На время проведения аудита отсутствовало научно-техническое обоснование отдельных норм потребления энергоресурсов, на базе которых и формируются объемы государственной помощи. При предоставлении льгот и субсидий применялись нормы пользования природным газом, которые не пересматривались более 15 лет **.