Проблемы управления развитием информационно-телекоммуникационной инфраструктуры региона
Кузьмина Н. Н.
доцент кафедры бухгалтерского учета
Сибирского государственного аэрокосмического университета им. акад. М.Ф.Решетнева (г. Красноярск),
кандидат педагогических наук
Попов Н. А.
докторант Томского государственного университета систем управления и радиоэлектроники,
кандидат экономических наук
В статье проанализирована организация управления процессами развития информационно-телекоммуникационной инфраструктуры региона. Показано доминирование инерционного подхода к выстраиванию системы управления отраслью и не использование потенциала региона. Обоснована целесообразность консолидации активной части профессионального сообщества, заинтересованного в отстаивании как профессиональных, так и региональных интересов
телекоммуникационный инфраструктура регион
Формирование отрасли инфокоммуникаций, а соответственно и системы управления ею, в России было начато во времена царствования Петра I, который в начале XVIII века предпринял шаги по созданию сети почтовой связи. Для этого первоначально в городах Москва, Санкт-Петербург, Рига были созданы почтамты, а в ряде губернских городов открыты почтовые конторы. Управлял этой формирующейся системой Почтовый департамент, созданный в 1781 году при Коллегии иностранных дел, преобразованный в дальнейшем в Почтовое управление, которое в 1802 году вошло в состав Министерства внутренних дел [1].
Дальнейшее развитие отрасли тесно связано с получившим практическое применение в жизни человека повсеместным использованием электрической энергии, благодаря которой получила свое развитие электрическая связь (электросвязь). Исторически первыми видами электросвязи, получившими широкое практическое применение, стали телеграф и телефон. Естественным образом это привело и к изменениям в системе управления. Сформированное в 1884 году Главное управление почт и телеграфов, в разные годы входило то в состав Министерства внутренних дел, то в структуру Министерства почт и телеграфов. После октября 1917 года на его основе сформирован Наркомат почт и телеграфов [2].
Дальнейшее развитие технологий привело к тому, что в 1932 году Народный комиссариат почт и телеграфов был переименован в Народный комиссариат связи СССР [3], который в 1946 году был преобразован в Министерство связи СССР [4]. Следует отметить, что технократические подходы при формировании системы управления отраслью живучи и преобладают до настоящего времени.
Аналогичные явления происходили в большинстве стран мира. К началу двадцатого века сформировалось несколько направлений, образовавших к тридцатым годам нынешнего столетия три типа рынка, которые можно различать по степени и способу государственного регулирования и конкуренции [5]:
-- территориально разделенные системы;
-- системы разделения сферы услуг между компаниями;
-- государственная монополия.
В России, как и в ряде стран Европы -- Великобритании, Швеции, Германии, Франции, Австрии, Польше, Чехословакии, Венгрии, Румынии, Болгарии, сформировалась государственная монополия на электросвязь. Это явление можно объяснить только тем, что во всех этих странах, несмотря на различие политических систем, преобладающим являлось влияние государства в экономике.
Кардинальное изменение отношения государства к отрасли произошло в тот период, когда Российская Федерация приступила к созданию новой экономики, выстраиванию рыночных отношений во всех сферах хозяйственной деятельности. В этот период времени основные принципы политики государства по отношению к отрасли «Связь» были изложены в «Концепции программы Российской Федерации в области связи» [6], одобренной Правительством РФ 25.03.93 года.
Целесообразно отметить, что рассматриваемая Концепция, хотя и была разработана для реализации в новых условиях хозяйствования, по сути своей отражала административно-командный подход к проблемам управления отраслью. Единственное принципиальное отличие от дореформенных нормативных документов состоит в отказе от централизованного финансирования региональных программ. Во всех других направлениях деятельности самостоятельность регионов не просматривается.
К практической реализации мер по демонополизации в отрасли приступили уже в 1992 г., именно в то время, когда была начата разработка «Программы мер по демонополизации отрасли «Связь» на 1993 и последующие годы» [7]. Основой для нее послужил предложенный Центральным научно-исследовательским институтом связи (ЦНИИС) концептуальный подход к процессам разгосударствления и приватизации предприятий, организаций и объединений связи [8].
В отрасли связи объектами акционирования и приватизации преимущественно являлись государственные предприятия связи и информатики (ГПСИ), которые выполняли функции управления и имели в своем составе все средства связи на территории края (области, республики в составе РФ) в виде структурных единиц, а также в виде самостоятельных предприятий, обладающих юридическими полномочиями и правами.
В 1992 году в Российской Федерации имелось 76 ГПСИ, включающих более 2600 структурных единиц основной деятельности и 15 самостоятельных предприятий, обеспечивающих все виды связи на территории краев, областей, республик в составе РФ с выходом на магистральную сеть. Эти предприятия и были акционированы в первую очередь. Но ваучерная приватизация не принесла инвестиций в развитие отрасли связи. С целью привлечения новых инвестиций, а также по другим причинам была проведена вторичная эмиссия путем создания открытого акционерного общества «Инвестиционная компания связи» (ОАО «Связьинвест») [9, 10], в котором консолидированы закрепленные в федеральной собственности пакеты акций всех региональных акционерных обществ. Это в среднем по 38% от общего числа акций, но так как в ведении ГКИ только голосующие акции, то получается 51% голосов или контрольный пакет. После этой процедуры 51% акций, но уже не региональной компании, а единого ОАО «Связьинвест» осталось у государства, а 49% предназначено для продажи на конкурсной основе, в ходе инвестиционных торгов [11].
Открытое акционерное общество «Связьинвест» было официально зарегистрировано 18 сентября 1995 года. С целью повышения эффективности работы входящих в группу «Связьинвест» компаний, структура непрерывно реорганизуется. К наиболее существенным преобразованиям следует отнести:
-- создание семи межрегиональных компаний связи в 2002 году;
-- слияние семи межрегиональных компаний связи с ОАО «Ростелеком» и создание объединенного «Ростелекома» и др.
Оригинальную оценку происходящего со Связьинвестом дает Н. Мильчакова. По ее мнению «...структурные реформы в «Связьинвесте» в наибольшей степени носят политический характер, а основным заинтересованным участником процесса является правительство, так как федеральному центру необходим контроль над средствами связи накануне выборов. Но именно в этом и заключается слабость проводимой реформы. Несомненно, в условиях возрастающей самостоятельности регионов и повышения роли исполнительной власти на местах федеральный центр объективно будет бороться за сохранение своей координирующей роли и недопущение центробежных тенденций в экономике и политике» [12]. Эта точка зрения сформулирована в 2001 году, но она актуальна и в 2011 году.
Имеет смысл привести еще одно не менее интересное обоснование целесообразности объединения региональных операторов связи в холдинг «Связьинвест», которое принадлежит В.Б. Булгаку, министру связи РФ в 1990 -- 1997 годах. В тот период времени, после распада СССР и сокращения госаппарата на союзном уровне необходимо было сохранить квалифицированные управленческие кадры. «Предстояло укрепить штат руководителей электросвязи России. Важно было решить стоявшие на тот момент задачи организационного характера незаметно для абонентов»[13].
Свою лепту в изменение структуры отрасли внес научно-технический прогресс, в результате которого интенсивное развитие получила компьютерная техника, использующаяся, в том числе, с целью обработки разнообразных видов информации.
В Советском Союзе ряд наиболее острых проблем в сфере информатизации должен был решать Государственный комитет СССР по вычислительной технике и информатике (ГКВТИ), созданный в 1986 году, которому были переданы функции координации всех работ по вычислительной технике по международным соглашениям и внутри страны. В силу важности стоящих перед ним задач комитет был включен в число оборонных отраслей и подчинен Военно-промышленной комиссии Совета министров СССР.
Впервые обсуждение стратегии информатизации общества при активном участии ГКВТИ проводилось по решению руководства СССР в 1989 -- 1990 гг. В результате были подготовлены проекты общесоюзной программы информатизации и республиканской программы «Информатизация России» (1990-1991 гг.), но по ряду причин не были приняты правительством [14].
Для строительства рыночной экономики в Российской Федерации потребовались другие органы управления, в результате чего, на смену ГКВТИ Указом Президента РФ от 29 февраля 1992 года № 203 при Министерстве связи России был образован Комитет по информатизации (Роскоминформ), но с более широким спектром ответственности [15].
Ради справедливости следует отметить, что информатизация -- это не свойственная для профессиональных связистов задача, сфера деятельности. С момента становления ведомства т.е., более века информация, передаваемая по каналам связи, имела правовой статус «тайны связи» и любые попытки воспользоваться ею карались в соответствии с действующим законодательством.
Тем не менее, несмотря на шатания, в ходе реформ были предприняты принципиально важные шаги, которые уже дали положительный результат. Существенным достижением реформ можно считать тот факт, что уже Министерство Российской Федерации по связи и информатизации, а затем и все остальные модификации головного органа ведомства перестали быть собственниками сетей и предприятий электросвязи и прекратили выполнять хозяйственные функции в области электросвязи.
Не менее важным событием можно считать создание независимого от органа управления ведомством отдельной регулирующей структуры. Причем удалось добиться такого результата не сразу.
Статус отдельного федерального органа исполнительной власти регулирующему органу в области связи принесло вступление в силу 1 января 2004 года новой редакции Федерального закона «О связи» и Указа Президента от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в соответствии с которыми была образована Федеральная служба надзора в сфере связи (Россвязьнадзор).
Одно из последних по времени преобразований службы осуществлено Указом Президента Российской Федерации № 1715 от 3 декабря 2008 г. В результате чего Россвязькомнадзор был преобразован в Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) и остался в ведении Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.
Роскомнадзор имеет статус федерального органа исполнительной власти Российской Федерации и осуществляет разрешительно-лицензионную деятельность, контроль и надзор в сферах связи, информационных технологий и массовых коммуникаций.
Как уже упоминалось ранее, во времена СССР в каждой области, крае, республике в составе РФ имелись краевые, областные, республиканские управления связи, в дальнейшем преобразованные в ГПСИ (государственные предприятия связи и информатики). Эти структуры Министерства связи, в распоряжении которых имелись сети и системы связи, совместно с другими специализированными подразделениями, подведомственными Минсвязи -- РТПЦ (радио-телевизионный передающий центр), ТУСМ (технический узел союзных магистралей и телевидения) и другие структуры решали практически любые задачи в области связи на подведомственной территории.
Развитие комплекса связи на той или иной территории осуществлялось планово, внесением тех или иных мероприятий в пятилетний план развития страны. При этом органы исполнительной власти территорий не обладали практически никакими возможностями влияния на решение задач, выполняемых ведомством. В связи с чем, в органах исполнительной власти соответствующих административно-территориальных единиц предусматривался штат, как правило, только для работы с обращениями граждан по поводу работы (или отсутствия) тех или иных видов связи.
По инерции, в годы начала выстраивания рыночных отношений, преобладал сложившийся стереотип взаимодействия центра и региона в сфере инфокоммуникаций. В результате чего инициатива формирования нормативных актов, регулирующих отношения в области связи и информатизации, принадлежала Минсвязи. Как следствие, в действующем законодательстве интересы регионов -- субъектов Российской Федерации по сути дела проигнорированы. Правовое бесправие органов исполнительной власти в сфере связи и информатизации, заложенное еще в советские времена, продолжается.
Подтвердить сформулированный тезис можно, если проанализировать структуру органов исполнительной власти субъектов РФ в области информатизации и связи, их функциональные возможности и планы работы.