Министерство сельского хозяйства Российской Федерации
ФГБОУ ВПО «ОРЕНБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ
АГРАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ
Кафедра
государственного и муниципального управления
КУРСОВАЯ РАБОТА
по дисциплине: «Основы государственного и муниципального управления»
на тему:
«Проблемы становления и развития местного самоуправления в России»
Выполнил:
Алмагамбетова М.И.
Оренбург -
2014
Содержание
Введение
Глава 1. Развитие институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления
.1 Местное Самоуправление в Российской Федерации
.2 Принципы и функции местного самоуправления
Глава 2. Реализация положений Европейской Хартии местного самоуправления в правовой и административной практике в РФ
.1 Отличие формулировок российских законов от Европейской Хартии
.2 Признаки местного самоуправления
Глава 3. Проблема исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
.1 Проблемы существующие в сфере реализации полномочий органами местного самоуправления
.2 Принцип субсидиарности как базовый принцип разграничения уровней принятия решений
Заключение
Список использованных источников
Введение
Местное самоуправление - один из важнейших институтов демократического общества. С деятельностью местных органов власти неизбежно сталкивается каждый гражданин и, разумеется, каждый специалист в области экономики и управления.
Местное самоуправление в России находится в процессе становления, его законодательная база еще недостаточна и несовершенна, экономические и финансовые ресурсы крайне ограничены. Но особенно нуждается местная власть в квалифицированных кадрах, которые способны эффективно управлять в рыночной среде муниципальной собственностью, включая землю и другие природные ресурсы, муниципальными финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями, объектами городской инфраструктуры и социальной сферы, разрабатывать и реализовывать муниципальные программы развития, а также привлекать к этой работе все слои населения, общественные объединения граждан. Подготовка таких кадров требует создания цикла научных и учебных дисциплин, изучающих проблемы местного самоуправления, и издания соответствующей учебной литературы.
Всякая сложная социально-экономическая система не может существовать без децентрализации управленческих функций, т.е. распределения их по уровням управления (типичный пример: завод - цех - участок - бригада). За каждым уровнем закрепляется свой круг решаемых вопросов (обязанности, задачи, функции) и полномочия для их выполнения, выделяются необходимые для этого материальные, финансовые и другие ресурсы, устанавливается ответственность за принимаемые решения. При этом нижний уровень управления может либо действовать по заданному сверху алгоритму, либо обладать определенной свободой и самостоятельностью в решении закрепленных за ним задач, наделяться необходимыми для этого властными полномочиями.
Управление - это внешнее воздействие, «поступающее» в систему извне.
Самоуправление - это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой.
Государство, как особо сложная социально - экономическая система, всегда имеет несколько уровней управления и соответственно несколько уровней публичной власти. При этом соотношение между элементами управления и самоуправления в разных государствах и в разные периоды времени может быть различным. [1] <#"900182.files/image001.gif">
Рисунок 1.1 - Местное самоуправление
в системе основных структур общества.
Ориентация на учет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе. Как известно, политологи разделяют общество на три основных сектора, каждому из которых отведены своя роль и свои функции:
первый сектор - власть (функция власти, политическая функция);
второй сектор - бизнес (хозяйственная функция);
третий сектор - гражданское общество (общественная функция, самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий).
Если под этим углом зрения взглянуть на местное самоуправление, то можно сделать вывод, что в современном обществе оно выполняет все три перечисленных функции (рисунок 1.1).
Как одна из форм публичной власти, местная власть проводит в жизнь политику государства на местах, принимает обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивает охрану общественного порядка, управляет муниципальной собственностью, выполняет другие властные функции.
Как часть гражданского общества, местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в решении вопросов местного значения, в управлении местными делами.
Как организатор местного хозяйства, местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению местного сообщества, организует оказание жителям ряда важнейших общественных услуг.[5] <#"900182.files/image002.gif">
Рисунок 1.2 Система местного самоуправления в
России
В свою очередь, местное самоуправление представляет собой многогранное и многоаспектное явление, сложную систему с развитыми внутренними и внешними связями. Основные компоненты системы местного самоуправления в современной России представлены на рисунке 1.2 и раскрываются в последующих главах.
На основе концепции местного самоуправления:
осуществляется деятельность населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения - муниципальная деятельность;
формируется политика органов местного самоуправления по решению стоящих перед ними задач -муниципальная политика
обеспечивается оказание населению жизненно важных услуг на местном уровне - муниципальных услуг
- формируется система муниципального управления как особый вид управленческой деятельности.[6] <http://www.bestreferat.ru/referat-157268.html>
Таким образом, функции местного
самоуправления взаимосвязаны и взаимно дополняют друг друга.
Глава 2. Реализация положений Европейской Хартии
местного самоуправления в правовой и административной практике в РФ
.1 Отличие формулировок российских законов от
Европейской Хартии.
Общепризнанные мировым сообществом принципы местного самоуправления получили отражение в Европейской Хартии местного самоуправления - документе, принятом Советом Европы 15 октября 1985 г. В Европейской Хартии дается следующее определение местного самоуправления: «1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. 2. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону». [7] <http://www.bestreferat.ru/referat-157268.html>
Российское законодательство определяет местное самоуправление следующим образом.
Федеральный закон 1995 г.: «Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».
Федеральный закон 2003 г.: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций».
Сопоставление приведенных формулировок показывает, что в Федеральном законе 1995 г. акцент был сделан на местное самоуправление как на деятельность населения, а в Федеральном законе 2003 г. - как на форму осуществления народом своей власти. Представляется, что важным является и то и другое.
Отличие формулировок российских
законов от Европейской Хартии местного самоуправления состоит в том, что в
Европейской Хартии сделан акцент на деятельность органов местного
самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам
прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает прежде всего
само население и уж затем органы местного самоуправления. В то же время,
Европейская Хартия говорит не только о праве, но и о реальной способности
органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именно реальная
способность, прежде всего, экономическая и финансовая, является главным
уязвимым местом в российском местном самоуправлении. Вступление России в Совет
Европы и ратификация в 1998 г. Названной Хартии требует учета всех ее отправных
положений. Таким образом, Европейской Хартией местного самоуправления
установлено, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в
законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны». Конституцией
РФ (ст. 3) определено, что единственным источником власти в Российской
Федерации является ее народ, который осуществляет свою власть непосредственно,
а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
2.2 Признаки местного самоуправления
Основные признаки местного самоуправления, отличающие его от государственной власти, наиболее точно были указаны основоположником российской муниципальной науки профессором Л. Велиховым в его классическом труде «Основы городского хозяйства», изданном в 1928 г. К таким признакам он относит:
«различие в характере власти. Местное самоуправление - власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;
разграничение сфер компетенции …, т.е. ограниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению;
самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав… раз ему не предоставлены те или иные определенные и ограниченные средства к осуществлению своих задач;
территориально - ограниченный выборный принцип».
Все эти положения в тех или иных формулировках закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления и в Конституции РФ.
Конституция РФ (ч. 1 ст. 131) гарантирует, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Поэтому территория, на которой осуществляется местное самоуправление, необязательно должно совпадать с границами административно - территориальных единиц, образованных внутри субъекта. Это признает Конституционный Суд Российской Федерации, в частности в своем Постановлении от 30 ноября 2000 г. по так называемому «Курскому делу». В Уставе Курской области были закреплены принципы, которые влияли на выбор территории муниципального образования органами государственной власти этого субъекта Федерации. Суд в своем решении указал, что упорядочение процесса образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований путем установления принципов не рассматривается как нарушение Конституции, однако эти принципы не могут выступать «ограничительными условиями организации и осуществления местного самоуправления».[8] <http://www.bestreferat.ru/referat-157268.html>
Как справедливо отмечает В.И. Радченко, «обладая определенными автономными полномочиями, местное самоуправление, его органы выполняют возложенную на него часть государственных функций; местное самоуправление есть разновидность единой публичной власти в государстве, в этом суть и диалектика их взаимодействия в едином целостном государстве».[9] <http://www.bestreferat.ru/referat-157268.html>
Местное самоуправление есть необходимое, если не основное, звено в федеративном, многонациональном государстве, без которого реализация принципа федерализма будет утопией.
Осуществляя и реализуя на местах принципы народовластия, население и органы местного самоуправления составляют и являются одной из основ конституционного строя Российской Федерации, элементом и институтом гражданского общества.
В 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления (далее Хартия).[10] <http://www.bestreferat.ru/referat-157268.html> Хартия, принятая в 1985 г. большинством европейских государств в форме конвенции, стала результатом многолетнего поиска консенсуса между англосаксонской и континентальной моделями местного самоуправления. В ней подчеркиваются прежде всего общедемократические начала местного самоуправления, в преамбуле отмечается, что «органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя».
Хартия понимает местное самоуправление как «право и реальную способность органов самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Эта формулировка, безусловно, представляет собой выверенный компромисс между различными - более «общинными» и более «огосударствленными» - формами самоуправления в Европе. С одной стороны, она подчеркивает подзаконный характер местного самоуправления, то есть defacto суверенитет государства, с другой - право на регламентацию значительной части общезначимых функций, то есть самостоятельность местного самоуправления не только в их исполнении, но и в нормативно - правовом регулировании.[11] <http://www.bestreferat.ru/referat-157268.html> Как точно заметил один из российских правоведов, «провозглашая принципы демократии и децентрализации, Хартия не видит необходимости в конкретной формулировке… Степень интегрирования местного самоуправления в государственный механизм в данных государствах различна, что не мешает им руководствоваться одними и теми же ценностями».[12] <http://www.bestreferat.ru/referat-157268.html>
Тем не менее не все европейские демократии ратифицировали Хартию. Например, для Швейцарии более важными оказались собственные традиции самоуправления с опорой на изначальное право общин регулировать собственные дела. Там получила распространение либеральная критика Хартии.
В оригинале Хартии речь идет о desaffairespubliques, или publicaffairs, что дословно означает «публичные дела». Это выражение в официальном переводе на русский язык звучит как «государственные дела». К сожалению, российские ученые и политики иногда трактуют ее следующим образом: государство передает местному самоуправлению часть вопросов для решения, а значит, местное самоуправление подчинено государству в системе публичной власти. В такой трактовке система разграничения полномочий строится «сверху - вниз», что противоречит принятому европейским сообществом принципу субсидиарности и общим положениям Хартии.
Конституционные принципы легли в основу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 №154 - ФЗ, который конкретизировал права граждан на осуществление местного самоуправления, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и другие положения. Например, закон конкретизирует право на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления тем, что численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования (ст. 14 - 15).
Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет «роль местного самоуправления в осуществлении народовластия», а не в системе органов публичной власти, детализирует «государственные гарантии его осуществления» (ст. 1). Тем самым вслед за Конституцией он трактует местное самоуправление как самостоятельный демократический институт.