Охрана - явление субстанциональное, институциональное. Защита - функциональное, инструментальное.
Охрана и защита, а также гарантии, как принятые на себя государством обязанности создавать необходимые условия для обеспечения реализации прав - есть способы обеспечения субъективных прав.
Поэтому в нашем понимании обеспечение - есть итог, результат, следствие охраны, защиты и гарантий, делающих вполне возможной, действительной, реально выполнимой фактическую реализацию субъективных прав.
В свете данных рассуждений под механизмом защиты прав ребенка мы понимаем систему социальных и правовых средств, применяемых для обеспечения реализации его прав. Другими словами, речь идет о системе средств социальной и правовой защиты прав ребенка.
Социальная защита - это система гарантированных государством экономических, организационных, правовых мер, обеспечивающих гражданам условия для преодоления трудной жизненной ситуации. Понятие «социальная защита» значительно шире понятия «правовая защита», т.к. последнее входит в категорию первого, поскольку «юридические средства - часть социальной системы регулирования и воздействия на общественные отношения, в том числе в вопросах охраны и защиты личности».
Н. Л. Гранат, исследуя механизм укрепления законности, утверждает, что его теоретическая конструкция может рассматриваться в нескольких ракурсах: собственно правовом, социальном, психологическом и др. «Социальный и психологический аспекты существуют и действуют «до» закона и правовой системы в целом, параллельно с ними и «после» них».
Мы считаем, что данный вывод автора можно отнести и к характеристике механизма защиты прав личности. Следовательно, этот механизм имеет не только правовое смысловое наполнение, но и включает систему социальных факторов, создающих условия для удовлетворения материальных и духовных потребностей, интересов человека.
Социальные институты в сфере обеспечения прав человека выполняют жизненно важные функции:
а) создание эффективных контрольных механизмов и процедур восстановления нарушенных прав;
б) совершенствование правовой базы по регулированию и защите прав и свобод человека на международном и национальном уровнях;
в) собирание и распространение информации по вопросам прав человека;
г) правовая помощь парламентариям и юристам, занимающимся проблемами прав человека;
д) рассмотрение жалоб о нарушениях прав человека, подготовка рекомендаций по восстановлению;
е) создание базовых структур поощрения и защиты прав меньшинств и других социально уязвимых групп общества (детей, беженцев, вынужденных переселенцев и т.д.);
ж) просвещение общественности, содействие распространению знаний о правах и свободах.[8,93]
Содержание и формы реализации названных функций в сфере прав человека тем объемнее и разнообразнее, чем демократичнее общество, в котором находится личность, чем более психологически подготовлены власть и должностные лица к восприятию самой концепции прав человека, а следовательно, и к соблюдению законности.
Понятие правовой защиты в первом приближении можно охарактеризовать как защищенность прав и законных интересов юридическими средствами.
Термин «правовая защита» применительно к индивидуальным правам и свободам стал употребляться после включения его в ст. 35 Конституции СССР 1977 г. и затем в ст. 33 Конституции РСФСР 1978 г., провозгласивших равные права женщины и мужчины и правовую защиту материнства и детства. Однако широкого распространения в законодательстве указанный термин не получил. Во многом это объяснялось тем, что классовый характер советской юриспруденции обуславливал подход, в соответствии с которым всякие попытки поднять проблему правовой защиты человека в СССР рассматривались как своего рода потуги буржуазных идеологов извратить характер взаимоотношений социалистического государства и его граждан. Предполагалось, что кампании и действия в «защиту прав человека» являются лицемерными, а права и свободы человека безусловно и априори защищаются государством.
Употребление понятия «правовая защита» в отечественной юридической литературе того периода было крайне редким, если не сказать случайным. Судя по контексту многих работ, употреблялось оно в очень широком смысле как понятие, означающее любую конкретную деятельность, направленную на обеспечение прав личности.
Понятие «правовая защита личности» («защита прав и свобод человека и гражданина») прочно вошло в широкий научный оборот только в прошедшее десятилетие. Это произошло в результате крушения тоталитарного государства и провозглашения Российской Федерации демократическим и правовым государством, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их защита - обязанностью государства.
Первым законом России в постперестроечный период, в который был включен не только термин «правовая защита», но и содержание явления, отражаемого им, стал Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции» (Разд. VI. «Гарантии правовой и социальной защиты сотрудников милиции»).
В последующем понятие «правовая защита» стало активно входить в тезаурус российского законодательства и сегодня содержится во многих законах РФ.
Значительное число законов, в которых термин «правовая защита» нашел нормативное закрепление свидетельствует, что явление, отражаемое им, стало неотъемлемым компонентом юридической практики и правовой «материи», реальным феноменом государственно-правовой жизни общества.
В последние годы литература по общей теории права пополнилась несколькими работами, в которых авторы попытались теоретически осмыслить правовую защиту индивидуального правового статуса в прямой постановке. Так, в ряде работ (диссертационных, в том числе) поставлена проблема правовой защиты молодежи и детей, а журнал «Правоведение» ввел даже специальную рубрику «Интересам детей - правовую защиту».
Возвращаясь к терминам «механизм защиты прав ребенка», «механизм правового обеспечения прав и свобод человека и гражданина», «механизм социально-юридической защиты прав человека», «механизм защиты субъективного права и законного интереса», «государственно-правовой механизм охраны основных прав и свобод гражданина», следует отметить, что авторы при раскрытии их смысла и наполнении их структурными элементами используют различные юридические категории: структура права на защиту, структура механизма правового обеспечения, система средств правового обеспечения, способы правового обеспечения, юридические процедуры защиты прав граждан, виды и формы защиты прав граждан, уровни защиты прав, ступени защиты прав несовершеннолетних, субъекты социальной и правовой защиты прав несовершеннолетних.
Каждая из этих точек зрения по-своему интересна и заслуживает внимания.
Защита субъективного права и законного интереса производится в определенных формах. «Имея в виду защиту права в материально-правовом смысле, - пишет В. В. Кулапов, - под формой защиты прав следует понимать характер его защиты. Во втором, процессуально-правовом, смысле, форма защиты права представляет собой порядок осуществления соответствующей деятельности тем или иным субъектом».
Мы хотим отметить, что исторически достаточно отчетливо прослеживается тенденция увеличения количества форм защиты прав и законных интересов с одновременным повышением доступности этих форм для граждан. Однако такая тенденция вряд ли может безоговорочно восприниматься как положительная. Так, на наш взгляд, не лишены смысла рассуждения некоторых авторов о целесообразности ограничения количества органов, уполномоченных государством защищать права ребенка, во избежание еще большего развития уже существующих проблем нехватки адекватного финансирования, дублирования как компетенции, так и неопределенности ответственности.
Классификация форм защиты прав ребенка может проводиться по различным основаниям и в различной логике.
Сегодня механизм защиты прав ребенка представляет собой многоуровневую систему, которая при оптимальном сочетании и взаимодействии может достаточно полно защитить подростка, его права и свободы.
М.Н. Садовникова выделяет следующие уровни этого механизма.
Первый уровень - уровень международно-правовой защиты детей. Здесь действуют такие важные международно-правовые документы, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Конвенция ООН о правах ребенка 1989 г., Минимальные стандартные правила ООН 1985 г., Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей 1990 г. Конституция РФ, принятая всенародным голосованием в 1993 г., признает приоритет общепризнанных норм международного права над нормами национального законодательства. Непосредственные механизмы защиты выражены в деятельности Международного суда ООН, Комитета ООН по правам ребенка, Верховного комиссара по правам человека.
Второй уровень механизма защиты прав несовершеннолетних - уровень
региональных международных сообществ. Государства - члены Совета Европы
руководствуются в своей деятельности Европейской Конвенцией о защите прав
человека и основных свобод, принятой в 1950 г., и дополнительными протоколами к
ней. Европейская Конвенция - очень важный международный договор, который
определяет неотъемлемые права и свободы человека и требует от государств
гарантировать их каждой личности. Более того, Конвенцией создан международный
механизм защиты прав человека, а значит и ребенка. Таким образом, Конвенция не
только декларирует основные права и свободы личности, но и гарантирует их
защиту посредством Европейского суда по правам человека и Комиссии по правам
человека. Из всего следует, что любое лицо, в том числе и каждый ребенок, с
целью защиты своих попранных прав и законных интересов правомочно обратиться в
соответствующие инстанции Евросовета.
5 мая 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую Конвенцию о
защите прав человека и основных свобод. С этого момента российские граждане
получили реальную возможность направлять индивидуальные жалобы, связанные с
нарушением их прав, в Европейский суд по правам человека (г. Страсбург). Суд
представляет собой наднациональный орган, обращение в который возможно только в
случае исчерпания всех внутригосударственных средств зашиты и лишь в течение
шести месяцев с даты принятия окончательного решения на национальном уровне.
Суд рассматривает только петиции, направленные от граждан, неправительственных
организаций или групп лиц, которые считают, что в отношении их были нарушены
права, предусмотренные Европейской Конвенцией. Иначе говоря, жаловаться надо на
нарушения той или иной статьи Конвенции. Суд рассматривает только те жалобы,
которые направлены против государства, и только против того государства,
которое ратифицировало Конвенцию. Жалобы должны относиться к событиям,
наступившим после ратификации Конвенции.
Механизмы защиты прав подростков отражены также в нормативно-правовых актах Содружества Независимых Государств. Страны - члены СНГ приняли ряд документов, которые способствуют осуществлению на их территории защиты прав подростков. В частности, это Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. (с изм. и доп. от 28 марта 1998 г.). Статья 17 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. гласит: «Каждый несовершеннолетний имеет право на особые меры защиты, требуемые его положением со стороны семьи, общества и государства». Наблюдение за выполнением настоящей Конвенции осуществляется Комиссией по правам человека Содружества Независимых Государств (КПЧ СНГ), положение о которой является неотъемлемой частью Конвенции. Конвенция ратифицирована Россией 4 ноября 1995 г.
Третий уровень - это уровень внутригосударственных механизмов защиты прав подростков. Исходя из традиционного деления власти на три ветви, можно условно подразделить эти механизмы на самостоятельные, параллельно действующие вертикальные системы: законодательную, исполнительную и судебную.
Четвертый уровень механизма защиты прав несовершеннолетних - уровень субъектов Российской Федерации.
Более точно уровни внутригосударственных механизмов защиты прав детей определяет М. В. Немытина: «Система защиты прав несовершеннолетних формируется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, в нее вовлечены также органы местного самоуправления. Таким образом, можно выделить уровни защиты прав несовершеннолетних, совершенствующие уровням власти (федеральный и субъектов Федерации) и местному самоуправлению».
Действительно, в Российской Федерации на всех уровнях действуют органы, занимающиеся проблемами семьи и детей. На федеральном уровне это Уполномоченный по правам человека в РФ; Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека; Комитет по делам женщин, семьи и молодежи Государственной Думы Федерального Собрания РФ; Комиссия Совета Федерации Федерального Собрания РФ по делам молодежи и спорту; Межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних при Правительстве РФ; Департамент медико-социальных проблем семьи, материнства и детства Министерства здравоохранения и социального развития РФ; в Министерстве образования и науки РФ - Управление по делам молодежи, Департамент по государственной молодежной политике, воспитанию и социальной защите детей, Федеральное агентство по образованию; Государственный НИИ семьи и воспитания РАО и Министерства здравоохранения и социального развития РФ; работают Российский Детский Фонд и его Институт детства.
Департаменты, комитеты, комиссии и отделы с аналогичными функциями действуют и на региональном уровне. Так, в субъекте РФ - Пензенской области - функционируют: Комиссия по защите прав человека при Правительстве области; Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве области и 37 аналогичных комиссий при городских и районных администрациях; в Министерстве здравоохранения и социального развития области - Уполномоченный по правам ребенка, Управление медико-социальных проблем материнства и детства, Отдел по делам женщин, семьи и детства; в Министерстве образования и науки области - Отдел молодежной политики, Отдел семьи, детства и реабилитационной работы, Отдел гражданского и военно-патриотического воспитания, Отдел дополнительного образования; Подразделение по делам несовершеннолетних Управления внутренних дел области и 37 аналогичных подразделений в городских и районных отделах внутренних дел; органы опеки и попечительства при органах управления образованием; работает Пензенское отделение Российского Детского Фонда.
Руководствуясь системным подходом, М. В. Немытина выделяет четыре ступени защиты прав несовершеннолетних: первая ступень - все, что связано с социализацией несовершеннолетних - образование, здравоохранение, социальная защита, досуг, молодежная политика; вторая ступень - предупреждение правонарушений; третья ступень - судебное рассмотрение уголовных дел в отношении несовершеннолетних; четвертая ступень - исполнение наказаний, вынесенных судами в отношении этой категории лиц.
Таким образом, продолжает в этой связи М.В. Немытина, с позиций системного подхода к проблеме защиты прав несовершеннолетних внутри этой системы можно выделить четыре подсистемы, каждая из которых реализует свои функции. В каждой из них должны быть выстроены взаимосвязи. На одно из звеньев этой подсистемы должны замыкаться все другие звенья. В свою очередь, эти подсистемы должны быть связаны между собой, поскольку речь идет о комплексном подходе к защите прав и законных интересов детей.
Эта взаимосвязь очевидна. Пока не создана система правовых условий государственной поддержки семьи, способствующих гармоничному развитию детей и реализации их законных интересов (первая ступень), существует почва для нарушения прав несовершеннолетних и совершения правонарушений самими несовершеннолетними. Соответственно, начинает работать система профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (вторая ступень). К сожалению, в российских условиях она не предупреждает правонарушения, а действует вдогонку, реагируя на уже свершенные деяния, которые затем переходят в суд. Суд, впрочем, функционирует и на этой ступени, рассматривая гражданские дела, связанные с нарушением прав несовершеннолетних. Суд, в порядке уголовного судопроизводства рассматривающий дела о преступлениях, совершенных несовершеннолетними (третья ступень), является своего рода водоразделом между обычной жизнью подростка и жизнью в условиях изоляции от общества. В этой же связи следует вести речь о преступлениях, где объектом посягательства становятся жизнь, здоровье, честь и достоинство, имущество несовершеннолетнего. Наконец, воспитательная колония (четвертая ступень). Очевидно, что шансы подростка вернуться после отбытия наказания к нормальной жизни на сегодняшний день не столь велики. В этом случае на суд, который вправе признать несовершеннолетнего виновным или невиновным, ложится колоссальная ответственность. Этой же причиной можно объяснить отчетливо проявившуюся в последнее время в российском уголовном праве тенденцию на декриминализацию ряда составов, связанных с правонарушениями несовершеннолетних, и гуманизацию в отношении них системы наказаний (33).
В настоящее время на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации предпринимаются шаги, направленные на развитие каждой из подсистем: разрабатываются программы по поддержке семьи; осуществляется работа по профилактике правонарушений несовершеннолетних; в ряде регионов апробируются модели ювенальной юстиции; проводятся мероприятия по совершенствованию исполнения наказаний в отношении лиц, не достигших совершеннолетия.