Материал: Проблемы обеспечения транспарентности в межбюджетных отношениях в РФ
Для федерального центра трансферты - это статьи расходов федерального бюджета. В условиях недостаточности средств в федеральном бюджете федеральное правительство сокращает объемы трансфертов и, тем самым, переводит проблемы дефицита бюджета с национального уровня на уровень субъектов федерации [3, с. 71].
Для федеративного устройства РФ вот уже более 10 лет характерно большое число дотационных регионов на фоне узкого круга субъектов-доноров. Эта диспропорция порождает массу внутренних экономических и социальных проблем, которые стечением времени только усугубляются. Предпринимаемые меры стимулирования развития территорий через особые экономические зоны (ОЭЗ), специальные федерально-целевые программы (ФЦП) и объединение регионов оказываются малоэффективными.
Рассмотрим факторы, определяющие хроническую дотационность субъектов РФ, через призму межбюджетных отношений.
Абсолютные и удельные параметры дотационность
регионов РФ в 2013 г. представлены в таблице 1. Регионы расположены в порядке
убывания размера дотаций на душу населения субъекта РФ.
Таблица 1 - Структура распределения дотаций по
федеральным округам
Федеральный
округ
Субъекты
РФ
Распределительная
дотация, %
Регионы
-доноры
Дотационные
регионы
Центральный
2
16
13,3
Северо-Западный
4
7
4,5
Северо-Кавказский
0
13
26,2
Приволжский
3
11
10,1
Уральский
4
2
2,6
Сибирский
0
12
18,2
Дальневосточный
0
9
25,1
Итого
13
70
100
На основании указанных данных можно сделать
следующие выводы: во-вторых, представленный рейтинг регионов по
удельному показателю дотационности позволяет выявить следующую закономерность:
чем дальше географически регион расположен от столицы РФ, тем выше удельный
размер дотаций. Первые четыре места занимают регионы Дальневосточного
федерального округа с максимальными удельными размерами дотаций: Камчатский
край - 65 008,94 руб./чел., Магаданская область - 52 746,68 руб./чел.,
Республика Саха (Якутия) - 41 285,58 руб./чел., Чукотский автономный округ-34
849,8 руб./чел. Столь явная концентрическая модель дотационности российских регионов
также не может не настораживать;
в-третьих, в экономике РФ есть полностью
дотационные федеральные округа. Так, все регионы Южного, Сибирского и
Дальневосточного федеральных округов получают федеральные дотации [23].
Примечательно, что среди регионов, получающих
федеральные дотации, присутствуют субъекты РФ, имеющие эксклюзивные особые
экономические зоны (ОЭЗ) и многие годы поддерживаемые федеральным центром через
механизм ФЦП: Магаданская область (52 746,68 руб./чел.); Калининградская
область (773,69 руб./чел.). Данный факт свидетельствует о низкой
восприимчивости регионов к предоставленным возможностям роста, а также о низкой
эффективности прямых федеральных инвестиций.
Все это позволяет говорить о невысокой
результативности проводимой федеральной политики в области налогообложения и
межбюджетных отношений, а следовательно, и о необходимости ее пересмотра.
По мнению авторов, существующая установка
федерального центра на сохранение в составе Российской Федерации большого числа
мелких, слаборазвитых, а соответственно, легко управляемых регионов с их
ежегодной централизованной финансовой поддержкой себя исчерпала.
В настоящее время такая мера обеспечения
территориальной целостности страны воспринимается как анахронизм. Разумеется, в
составегосударства могут быть дотационные депрессивные регионы, но их никак не
должно быть подавляющее большинство. В связи с этим правомерно говорить о
необходимости пересмотра перераспределительной политики бюджетных средств.
Новое обострение в дискуссии по поводу
дотационности российских регионов вызвали работы А.Б. Гусева и М.А. Шилова. Эти
экономисты исходят из того, что одним из самых сильных налоговых инструментов,
способствующих дотационности регионов, является НДС и сложившийся порядок его
уплаты. Фактически НДС, уплачиваемый в федеральный бюджет предприятиями
регионов, представляет собой налог на спрос в субъекте Федерации. При этом к
самому спросу в регионе федеральный центр может не иметь никакого отношения.
Базовая ставка НДС составляет 18 %, а это, по мнению А.Б. Гусева и М.А. Шилова,
означает, что 18 % объема валового регионального продукта субъектов РФ ежегодно
уходит в федеральный бюджет. В настоящее время в соответствии с действующим
законодательством налоговые платежи по НДС зачисляются в федеральный бюджет в полном
объеме; никакого расщепления НДС в пользу регионов не предусмотрено[12, с. 54].
Таким образом, авторы сформулировали два
взаимосвязанных вывода:
расщепление и даже полная передача НДС в ведение
региональных бюджетов не могут полностью решить проблему дотационности
российских регионов;
несмотря ни на что, политику «расщепления» НДС в
пользу региональных бюджетов проводить надо, так как это приведет к заметному
оздоровлению российской экономики.
Иными словами, реформирование системы
межбюджетных отношений должно происходить за счет возвращения к германской
модели бюджетного федерализма, учитывающей самостоятельное значение
регионального уровня финансовой системы страны.
Перераспределительная нагрузка на федеральный
бюджет резко сократится, что само по себе является благом в данных условиях его
перегруженности межбюджетными трансфертами.
Таким образом, модернизация пересмотра
построения существующей российской модели бюджетного федерализма в РФ является
процессом вполне оправданным и назревшим [12, с. 54].
Существуют особенности составления бюджетной
отчетности по каждому виду межбюджетного трансферта.
Справка о суммах консолидируемых поступлений,
подлежащих зачислению на счет бюджета главных распорядителей бюджетных средств,
главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета, главных
администраторов доходов бюджета, представленных на отчетную дату, и
консолидированного отчета о кассовом поступлении и выбытии бюджетных средств.
С целью отражения в Отчете об исполнении бюджета
сумм доходов бюджета, источников финансирования дефицита бюджета, поступивших
на счет № 40101 управлений Федерального казначейства по субъектам Российской
Федерации в текущем отчетном периоде и подлежащих зачислению на соответствующие
счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в следующем отчетном
периоде, управлениям Федерального казначейства по субъектам Российской
Федерации необходимо отразить в отчете о кассовом поступлении и выбытии
бюджетных средств:
поступления вышеуказанных сумм в части
межбюджетных трансфертов, возвратов неиспользованных остатков целевых
межбюджетных трансфертов, а такжепроцентов, штрафных санкций, пеней по
бюджетным кредитам между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
поступления вышеуказанных сумм в части возврата
бюджетных кредитов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.
Вышеперечисленные операции подлежат оформлению
бухгалтерскими записями на основании Справки, установленной Инструкцией по
бюджетному учету, утвержденной приказом Министерства финансов РФ.
Для обеспечения достоверности показателей,
отраженных в Справке, данным органов Федерального казначейства,
администраторамдоходов бюджета, администраторам источников финансирования
дефицита бюджета не позднее 6-го числа месяца, следующего за отчетным, необходимо
представлять в управления Федерального казначейства по субъектам Российской
Федерации Справку [23].
.2 Основные подходы к формированию межбюджетных
отношений и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации
Бюджетная политика в сфере межбюджетных
отношений в 2015 - 2017 годах будет сосредоточена на решении следующих задач:
усиление выравнивающей составляющей межбюджетных
трансфертов;
обеспечение сбалансированности бюджетов
субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;
продолжение консолидации отдельных видов
межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета в рамках
государственных программ, а также их распределение приложениями к федеральному
бюджету.
Прогнозируемые основные параметры
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (таблица 2.1).
Таблица 2.1 Прогноз основных параметров
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2015 - 2017 годах
млрд. рублей
Показатель
2014
год
2015
год
Темпы
роста за год
2016
год
Темпы
роста за год
2017
год
Темпы
роста за год
доходы,
всего
8
442,2
8
927,8
105,8
9
441,9
105,8
10
135,6
107,3
%%
ВВП
11,8
11,7
11,5
11,3
в
том числе:
налоговые
и неналоговые доходы
7
026,0
7
522,5
107,1
8
116,8
107,9
8
760,5
107,9
%%
ВВП
9,8
9,9
9,9
9,8
межбюджетные
трансферты
1
416,2
1
405,2
99,2
1
325,0
94,3
1
375,1
103,8 2,0
1,8
1,6
1,5
расходы,
всего
9
299,2
9
870,1
106,1
10388,1
105,2
11
041,5
106,3
%%
ВВП
13,0
13,0
12,6
12,3
дефицит
-857,0
-942,3
110,0
-946,2
100,4
-905,9
95,7
%%
ВВП
1,2
1,2
1,1
1,0
Справочно: без учета увеличения в 2015 - 2017
годах дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (при формализованном
расчете по Республике Крым и г. Севастополь).
В 2015 - 2017 годах прогнозируется повышение
темпа роста доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации с
105,8% в 2015 году по сравнению с 2014 годом до 107,3% в 2017 году по сравнению
с 2016 годом с сохранением динамики ежегодного роста бюджетных расходов на
уровне 105,2 - 106,3% в рассматриваемом периоде.
Оценка налоговых и неналоговых доходов на 2015 -
2017 годы произведена с учетом исполнения по данному показателю бюджетов
субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в 2013 году и истекшем
периоде 2014 года. Прогноз поступлений по акцизам произведен с учетом
планируемого ежегодного роста ставок акцизов на подакцизные товары (продукцию),
производимые на территории Российской Федерации.
Оценка объема расходных обязательств
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации производилась с
учетом исполнения за 2013 год и уточненных плановых параметров бюджетов
субъектов Российской Федерации на 2014 год.
При этом учитывались следующие факторы:
реализация указов Президента Российской
Федерации от 7 мая 2012 года, в том числе по повышению заработной платы
отдельным категориям работников бюджетной сферы субъектов Российской Федерации
и муниципальных образований, переселению граждан из аварийного жилищного фонда,
обеспечению детей местами в дошкольных образовательных учреждениях;
прирост расходов субъектов Российской Федерации
в связи с увеличением размера страховых взносов на обязательное медицинское
страхование неработающего населения;
ежегодная индексация расходов на социальное
обеспечение населения, услуги связи, транспортные и коммунальные услуги, увеличение
стоимости основных средств и материальных запасов на уровень инфляции;
сохранение прочих расходов на уровне 2014 года.
В 2015 году прогнозируется дефицит
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в объеме 942,3 млрд.
рублей со снижением к 2017 году до уровня 905,9 млрд. рублей.
Источниками финансирования дефицитов
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации будут являться
кредиты кредитных организаций, бюджетные кредиты из федерального бюджета,
государственные (муниципальные) ценные бумаги, средства от продажи акций и иных
форм участия в капитале, находящихся в государственной и муниципальной
собственности.
В целях обеспечения сбалансированности бюджетов
субъектов Российской Федерации в рассматриваемом периоде предлагается
реализовать ряд мер, направленных на мобилизацию доходов и оптимизацию расходов
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
В частности, предусматривается возможность
введения регионами налога с продаж со ставкой в размере до 3%. Реализация
данной меры позволит повысить обеспеченность бюджетов субъектов Российской
Федерации собственными доходами, увеличив доходы консолидированных бюджетов
субъектов Российской Федерации в 2015 году на 194,8 млрд. рублей, в 2016 году
на 210,7 млрд. рублей, в 2017 году на 230,0 млрд. рублей. В части оптимизации
расходов предлагаются следующие меры.
. Установление допустимого отклонения по итогам
года средней заработной платы соответствующей категории работников бюджетной
сферы от среднегодового целевого размера оплаты труда (5% от размера заработной
платы).
Предлагается предусмотреть возможность
соответствующих изменений в согласуемых федеральными органами исполнительной
власти региональных "дорожных картах" в отраслях социальной сферы.
Реализация данной меры необходима в связи со
сложностью прогнозирования уровня средней заработной платы в экономике региона
на очередной финансовый год и позволит снизить расходы консолидированных
бюджетов субъектов Российской Федерации в 2015 году в объеме до 90,1 млрд.
рублей, в 2016 году - до 109,4 млрд. рублей и в 2017 году - до 132,1 млрд.
рублей.
. Повышение оплаты труда основным работникам
учреждений культуры без учета вспомогательного и административно-хозяйственного
персонала.
При обеспечении доли основных работников в общей
численности работников учреждений культуры на уровне 60% реализация данной меры
позволит снизить расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской
Федерации в 2015 году на 26,0 млрд. рублей, в 2016 году - на 47,8 млрд. рублей
и в 2017 году - на 88,3 млрд. рублей.
В целом принятие мер по мобилизации доходов и
оптимизации расходов позволит сократить дефицит консолидированных бюджетов
субъектов Российской Федерации в 2015 году на 310,9 млрд. рублей, в 2016 году
на 367,9 млрд. рублей, в 2017 году на 450,4 млрд. рублей.
Кроме того, в части дополнительных мер по
оптимизации расходов могут быть рассмотрены следующие предложения:
об исключении из расчета средней заработной
платы по экономике субъекта Российской Федерации заработной платы в сфере
государственного управления и обеспечения военной безопасности, так как
заработная плата соответствующих сотрудников не зависит от уровня развития
экономики региона (например, в среднем по России доля соответствующих
сотрудников составляет 2,8%, а в регионах СКФО - 20%). Оптимизация расходов
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации может составить 51,2
млрд. рублей в условиях 2013 года;
об использовании при расчете целевого ориентира
уровня заработной платы работников бюджетной сферы вместо прогнозных данных на
текущий год данных о фактически сложившемся размере средней заработной платы по
экономике в отчетном периоде.
Необходимо также предоставить право регионам по
ограничению мер социальной поддержки и их установлению исходя из критериев
нуждаемости. Кроме того, необходимо провести оптимизацию расходов на содержание
органов государственной власти субъектов Российской Федерации; исключить
финансирование полномочий, не отнесенных к полномочиям субъектов Российской
Федерации, а также дополнительных мер социальной поддержки федеральных
льготников.
Также предлагается установить мораторий на
внесение изменений в действующую структуру разграничения полномочий между
федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, на
установление федеральными законами новых расходных обязательств субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований.
Структура межбюджетных трансфертов из
федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации приведена в
таблице 2.2.
Таблица 2.2 Межбюджетные трансферты из
федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации млрд. рублей
Наименование
2014
г.
2015
год
2016
год
2017
год
Закон 349-ФЗ
Закон 349-ФЗ
Проект
Темпы
роста, %
Закон 349-ФЗ
Закон 349-ФЗ
Проект
Темпы
роста, %
Межбюджетные
трансферты, всего 1
375,8
1
428,9
100,9
1349,9
1
349,3
94,4
1
400,4
103,8
в
том числе:
дотации,
из них:
679,6
645,2
668,9
98,4
664,5
675,5
101,0
705,7
104,5
в
% к МБТ (всего)
48,0
46,9
46,8
49,2
50,1
50,4
.3 Проблемы транспарентности межбюджетных
отношений в РФ
Одним из важнейших механизмов, позволяющих
обществу выявлять наиболее актуальные реальные бюджетные проблемы, а затем
контролировать результаты принятия и исполнения решений, является обеспечение
прозрачности бюджетов.
Под прозрачностью бюджетов обычно понимается
открытость, доступность и полнота информации о бюджете. Именно эти понятия
отражены в Бюджетном Кодексе при определении гласности (статья 36): “принцип гласности
означает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и
отчетов об их исполнении, а также доступность иных сведений по решению
законодательных (представительных) органов государственной власти, органов
местного самоуправления; обязательную открытость для общества и средств
массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по вопросам,
вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа
государственной власти, либо между законодательным (представительным) и
исполнительным органом государственной власти”.
В соответствии с таким пониманием бюджет
является полностью прозрачным, если любой желающий без особых сложностей может
получить всю необходимую информацию о бюджете. Для федерального уровня
возникает также проблема секретности, соответственно, определенная закрытость
бюджета в целях национальной безопасности. Однако на региональном и, тем более,
местном уровне данная проблема серьезного практического значения, как правило,
не имеет.
При таком узком подходе ситуацию можно
представить следующим образом: в общедоступном источнике, например, на
соответствующем сайте Интернета, содержится детальная информация о бюджете, и
чем подробнее информация, тем прозрачнее бюджет. В самом деле, до последнего
времени во многих городах доступная для общественности информация о бюджете
часто сводилась к нескольким газетным строкам, к простому указанию суммы
расходов и доходов. После принятия решения об обязательной публикации бюджетов
практически во всех городах информация о бюджете распространяется уже минимум
на газетную полосу. Самым прозрачным с этой точки зрения представляется бюджет
Санкт-Петербурга, информация о котором издается в форме книги объемом около 25
печатных листов для 1999 г. и одновременно в форме соответствующего раздела в
Интернете.
Схема 1. Характеристики прозрачности бюджета
Собственные доходы и межбюджетные отношения.
Муниципальные доходы формируются как из местных источников, так и за счет
межбюджетных потоков, прежде всего финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.
Местные источники можно подразделить на собственные доходы и поступления
заемных средств. Согласно определению, данному в законе “О финансовых основах
местного самоуправления в Российской Федерации”, собственные доходы
представляют собой налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными
бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или
законами субъектов федерации, а также вводимые представительными органами
местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации
и направляемые в местные бюджеты. До последнего времени в нашей стране они
формировались в основном за счет регулирующих доходов. Поступления же за счет
местных налогов, хозяйственной деятельности, а также приватизации существенной
роли в источниках доходов не играли.
В целом, отличительной чертой бюджетной системы
России является исключительно низкий уровень доходов за счет местных налогов и
неналоговых поступлений регионального и местного уровня. Ведущую роль среди
собственных источников поступлений играют отчисления от федеральных налогов,
обеспечивающих подавляющую часть доходов территориальных и местных бюджетов.
При этом предполагается относительная стабильность нормативов расщепления
налогов. Однако в полной мере к собственным источникам доходов их отнести
нельзя.
Прежде всего, данные налоги относятся к
федеральным, тем самым принципы их формирования, величина налоговой базы и
предельные значения долей территорий устанавливаются на Национальном уровне.
Еще в большей степени это справедливо по отношению к нормативам отчислений
данных налогов “на втором этапе” их перераспределения, когда регион определяет
соответствующие доли расщепления для районов и городов. Если изменение
налоговой политики для страны в целом происходит относительно редко и требует
принятия соответствующих законодательных и нормативных актов, то в пределах
региональной бюджетной системы это происходит систематически. Такая система
совместно используемых федерально-территориальных налогов успешно сочетается с
демократическими принципами территориального управления только в условиях
стабильной экономики, предполагающих, в частности, применение устойчивых
нормативов расщепления федеральных налогов.
В условиях же переходной экономики она
обеспечивает механизм централизации региональных бюджетных систем.
Процесс реформирования бюджетной системы в
соответствии с рыночными принципами практически начался с середины 90-х годов и
прежде всего выразился в перераспределении полномочий между уровнями в пользу
нижестоящих бюджетов, некотором расширении налоговых и неналоговых поступлений
в региональные и местные бюджеты, постепенном введении универсальных принципов
передачи финансовых ресурсов из фонда финансовой поддержки регионов,
законодательном обеспечении происходящих изменений. Однако было бы ошибочным
утверждение о целенаправленном характере реформ в бюджетной сфере.
Отличительной чертой изменений бюджетной системы
в 90-е годы является стихийность, отсутствие системного и стратегического
подхода в межбюджетных отношениях, подчинение бюджетного процесса интересам
поиска политической ренты. На муниципальном уровне перечисленные негативные
процессы усиливаются, расширение полномочий не сопровождается соответствующим
увеличением доходов за счет местных налоговых и неналоговых поступлений, в
результате усиливается зависимость от вышестоящих уровней, практически
возрастает централизация региональных бюджетных систем. Все это становится
возможным при отсутствии реального общественного участия в бюджетном процессе,
исходным моментом которого выступает нарушение принципа прозрачности бюджета. В
таких условиях жители не имеют реальной возможности понять бюджет,
следовательно, и влиять на него. Для обеспечения прозрачности бюджета
необходимо сочетание целого ряда характеристик: открытости, доступности,
полноты, достоверности, отражения ключевых бюджетных проблем. Нарушение хотя бы
одного из перечисленных принципов приводит к дальнейшему развитию перечисленных
негативных процессов.
3. Совершенствование системы межбюджетных
отношений в РФ
Процесс развития рыночной экономики в Российской
Федерации требует проведения адекватной финансово-бюджетной политики. Это
обусловлено необходимостью разработки эффективной системы бюджетного
федерализма и решения таких проблем, как реализация принципа разделения
полномочий в финансовом секторе между федеральными и региональными органами
государственной власти, введение дееспособного механизма бюджетных отношений
между ними, а также между субъектами федерации и органами местного
самоуправления.
В настоящее время в России идет процесс
реформирования принципов государственно-территориального устройства. Их суть
состоит в развитии нового типа федеративных отношений. Качественные
преобразования межбюджетных отношений начались в июле 1994г., когда часть
дотаций была заменена трансфертами, начисляемыми по единой методике.
От состояния межбюджетных отношений во многом
зависят социально-экономическая ситуация в регионах и возможность решения
назревших проблем стабилизации в хозяйственной жизни.
В свою очередь, организация эффективной
региональной системы межбюджетных отношений требует учета следующих базовых
принципов. Во-первых, внесение изменений в расходные обязательства должно
предшествовать разграничению доходных источников. Во-вторых, распределение
расходных обязательств должно основываться на принципах субсидиарности,
территориальности, масштабности и учете внеэкономических критериев. В-третьих,
органы местного самоуправления необходимо обеспечить достаточными доходными
источниками и налоговой самостоятельностью в осуществлении возложенных на них
функций. Также при закреплении налогов за определенными уровнями власти
необходимо учитывать характеристику налогов, и, прежде всего, закреплять налоговые
источники, которые в наибольшей степени отвечают критериям равномерного
размещения налоговой базы по территории региона, низкой мобильности налоговой
базы и тесной связи с уровнем благосостояния проживающего на территории
муниципальных образований населения. К базовым принципам относятся также:
обеспечение справедливой, формализованной и прозрачной системы межбюджетной
поддержки и обеспечение стабильности и предсказуемости изменений системы
межбюджетных отношений.
В целях межбюджетного регулирования могут
использоваться различные инструменты, каждый из которых обладает своими
достоинствами и ограничениями, что ставит перед региональными органами власти
задачу поиска их оптимального сочетания. Так нецелевые (безусловные) трансферты
в большей мере подходят для решения задач бюджетного выравнивания, тогда как
целевые (условные) трансферты - задач структурного характера. Бюджетное
выравнивание возможно также в форме изменения долей от сборов налогов,
контролируемых вышестоящим уровнем власти и закрепляемых за соответствующими
субнациональными образованиями. Предпочтительным является бюджетное
выравнивание в форме трансфертов при установлении единых долей от сборов
налогов.
Несмотря на достигнутые в последние годы
положительные результаты в области межбюджетного регулирования, система
межбюджетных отношений, действующая в нашей стране, далека от совершенства.
В связи с этим очевидна необходимость системного
подхода к предоставлению межбюджетной помощи на основе применения следующих
базовых принципов бюджетного регулирования.
Федеральная финансовая поддержка бюджетов других
уровней должна формироваться как единая система, цель которой - создание
стабильных условий функционирования региональных и муниципальных финансов,
обеспечивающих максимально эффективное использование финансовых ресурсов для
предоставления государственных и муниципальных услуг. Данный принцип
предполагает, что финансовая поддержка должна производиться таким образом,
чтобы расходуемые по одному направлению средства не только не нарушали общих принципов
и задач, решаемых по другим каналам, но и усиливали этот положительный эффект
за счет комплексного характера финансовой помощи. Поэтому требуется тщательно
проанализировать сложившуюся систему межбюджетных трансфертов с целью
определения оптимального сочетания различных ее составляющих и исключения
несогласованных между собой механизмов.
Необходимо обеспечить стабильность распределения
финансовой помощи. Бюджетным кодексом РФ предусмотрен ряд норм, обеспечивающих
стабильность межбюджетных отношений, в частности, законодательное закрепление
разграничения поступлений в бюджеты разных уровней от федеральных налогов и
сборов, а также положение о необходимости внесения изменений в
законодательство, в том числе в закон о бюджете, в случае необходимости изменения
расходных обязательств в течение года; установление обязанности региональных
властей осуществлять трехгодичное закрепление за местными бюджетами
распределяемых между ними налогов, которые поступают в региональные бюджеты.
Тем не менее, указанные меры представляются
недостаточными, особенно в условиях перехода к среднесрочному финансовому
планированию бюджетов всех уровней, которое требует определенности, не только
на очередной финансовый год, но и на более длительный период.
В связи с этим необходимо по возможности
отказаться от внесения на федеральном уровне изменений в налоговое и бюджетное
законодательство в части налогов и сборов, зачисляемых в территориальные
бюджеты, а также установить исчерпывающий перечень обстоятельств, при
наступлении которых подходы к распределению межбюджетных трансфертов могут быть
уточнены. При этом необходимо обеспечить максимальную прозрачность их расчетов.
Кроме того, следует внести изменения в Бюджетный
кодекс РФ в части обязательного предоставления основных видов межбюджетных
трансфертов, включая их распределение между субъектами Федерации. Должны быть
определены цели и задачи каждого элемента системы межбюджетных трансфертов.
Установление нескольких целей для одной формы поддержки может привести к тому,
что ни одна из них не будет эффективно достигнута. Этот принцип полностью
отвечает реформе бюджетного процесса в части перехода на бюджетирование,
ориентированное на результат.
Главную роль в межбюджетных отношениях играет
консультационный процесс между органами власти разных уровней по вопросам
бюджетного выравнивания и предоставления межбюджетной поддержки. Он служит
неотъемлемой частью общей политической системы, обеспечивая гибкость
межбюджетного регулирования и сбалансированность интересов всех его участников.
Все это требует установления также определенной
ежегодной последовательности действий региональных и федеральных органов власти
по осуществлению бюджетного выравнивания.
Кроме того, создание объективной стабильной
системы финансовой поддержки территориальных бюджетов на основе сопоставления
их нормативных бюджетных потребностей и налогового потенциала; внедрение
принципа обоснованности предоставления финансовой помощи, разделение текущей и
инвестиционной финансовой поддержки; усиление контроля за полнотой и целевым
характером поступления доходов территориальных бюджетов; обеспечение правовых
гарантий безусловного выполнения финансовых обязательств участниками
межбюджетных отношений позволит оптимизировать систему региональных финансов в
РФ.
Система финансовой помощи бюджетам других
уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности
муниципалитетов при одновременном создании стимулов для проведения на местном
уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышении
эффективности бюджетных расходов. Исходя из этого, она должна соответствовать
следующим основным требованиям: разделение финансовой помощи в зависимости от
поставленных целей и механизмов распределения на текущую и инвестиционную, а
также выравнивающую и стимулирующую; выделение в составе текущей помощи
дотаций, субвенций и субсидий как основных форм финансовой поддержки;
распределение финансовой помощи должно проводиться по единой методике на основе
прозрачных формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами и объективных
критериев бюджетной обеспеченности регионов либо заранее установленных условий
и процедур конкурсного отбора; в расчетах бюджетной обеспеченности необходима
объективная и прозрачная оценка относительных различий в расходных потребностях
в расчете на душу населения или потребителя бюджетных услуг и необходимы методы
сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и
структуры развития региональной экономики; методики и процедуры распределения
финансовой помощи должны быть установлены законами и принимаемыми на их основе
нормативно-правовыми актами; жесткость бюджетных ограничений: утверждение всего
объема финансовой помощи конкретным муниципалитетам законом о соответствующем
бюджете (в абсолютных цифрах), ограничения на перечисление в течение бюджетного
года средств, не распределенных между муниципалитетами законом о бюджете;
максимально возможная стабильность (предсказуемость) объема и принципов
распределения финансовой помощи, позволяющая муниципальным образованиям
самостоятельно прогнозировать для себя основной объем получаемой финансовой
поддержки на среднесрочную перспективу.
Заключение
Система межбюджетного регулирования более
разветвленная и предполагает, с одной стороны, механизм перераспределения
средств между уровнями бюджетной системы, а с другой - налоговое регулирование
бюджетной обеспеченности. Первый механизм регламентирует предоставление
временной финансовой помощи в виде бюджетных кредитов, дотирование нижестоящих
бюджетов с учетом бюджетной обеспеченности и по душевому принципу, а также
поддержку социального и экономического развития нижестоящих бюджетов за счет
субвенций и субсидий из соответствующих фондов развития и субсидий из фондов
софинансирования социальных расходов.
Второй механизм предусматривает закрепление
налогов или отчислений от них на постоянной основе Бюджетного и Налогового
кодексов, а также на основе регионального и местного законодательства.
Необходимость внедрения в практику бюджетного
процесса перспективного финансового планирования не вызывает сомнения, и не
только потому, что среднесрочные финансовые прогнозы разрабатываются
практически во всем мире, но и потому, что потребности развития бюджетного
планирования обусловлены необходимостью определения финансовых возможностей
государства на текущий год и на ближайшие годы, что оказывает сильное влияние
как на возможности развития (масштаб инвестиционных процессов), так и на
условия формирования и осуществления бюджетной политики, ориентированной на
долгосрочные стратегические цели социально-экономического развития государства.
Целью совершенствования межбюджетных отношений в
РФ является создание эффективно функционирующего механизма распределения
доходных источников между органами власти для реализации их расходных
полномочий, связанных с решением задач социально-экономического и политического
развития страны в целом, ее регионов, муниципальных образований.
дальнейшее развитие стимулов к увеличению
доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Реализация указанных мер позволит вывести
современную систему межбюджетных отношений на качественно иной уровень.
Список использованных источников и литературы
Законодательные документы
(нормативно-правовые акты):
.Бюджетный кодекс Российской
Федерации. - М.: Феникс, 2011
.ФЗ РФ от 26апреля 2007 г. № 63-ФЗ
«О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части
регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным
законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов
Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями)
Научная и учебная литература:
3. Глухов В.В. Финансы: учеб.пособие
/ В.В. Глухов. - Владивосток : Изд-во Дальневост. ун-та, 2008. - 182 с.
. Годин А.М. Бюджетная система
Российской Федерации: учебное пособие / А.М. Годин. - М.: «Дашков и Ко», 2010.
- 627 с. . Колпакова Г.М. Финансы, денежное
обращение и кредит: учебное пособие / Г.М. Колпакова. - М. :Юрайт, 2012. - 538
с.
Периодические издания
. Балод А. Кредитоспособность
большинства российских регионов ниже инвестиционного уровня / А. Балод // Рынок
ценных бумаг. - 2013. - № 4. -С. 37-41.
8. Зотова А.И. Новое в механизме
межбюджетных трансфертов/А.И. Зотова // Финансы и кредит. - 2013. - № 35. - С.
14-20.
. Истомина Н.А. Субсидии как форма
межбюджетных трансфертов: сущность, виды и влияние на социально-экономическое
развитие территорий / Н.А. Истомина // Финансы и кредит. - 2013. - № 16. - С.
33-38
. Морозов И.А. Факторы, влияющие на
инструменты регулирования межбюджетных отношений в рамках региона / И.А.
Морозов // Финансы и кредит. - 2012. - № 45. - С. 59-62
12. Новожилова Т.Н. Исследование
проблем формирования и направлений совершенствования межбюджетных отношений на
современном этапе / Т.Н. Новожилова // Финансы и кредит. - 2011. - № 37. - С.
51 -54.
. Пенюгалова А.В. Система
межбюджетных отношений: проблемы и пути их решения / А.В. Пенюгалова //
Региональная экономика: теория и практика. - 2011. - №24. - С. 28 - 32.
. Переверзев В.М. Реформирование
местного самоуправления в системе межбюджетных отношений в Российской Федерации
/ В.М. Переверзев // Экономические науки. - 2011. - №1. - С. 266 - 270.
15. Повышение роли банковской
системы в формировании налоговых доходов бюджетов субъектов Российской
Федерации / Г.Г. Господарчук и др. // Финансы и кредит. - 2013. - № 33. - С.
22-30.
. Рамазанов С.А. Система
рейтингования качества управления региональными и муниципальными финансами в
рамках бюджетной политики и межбюджетных отношений/ С.А. Рамазанов // Финансы и
кредит. - 2013. -№ 10. - С. 67-73.
. Сабитова Н.М. Развитие бюджетного
устройства Российской Федерации / Н.М. Сабитова // Финансы. - 2013. - № 2. - С.
29-34.
. Свищева В.А. Муниципальные
финансы: современные проблемы и альтернативы / В.А. Свищева// Власть. - 2013. -
№ 10. - С. 27-31.
. Сулейманов, М.М.К вопросу о
реформировании межбюджетных отношений / М.М. Сулейманов // Финансы и кредит. -
2013. - № 18. - С. 52-60.
. Сумская Т.В. Особенности
функционирования бюджетной системы федеративного государства субфедеральный
аспект / Т.В. Сумская // Регион: экономика и социология. - 2013. - № 4. -
С.95-112.
. Широбокова В.А. Статистические
показатели межбюджетных отношений / В.А. Широбокова // Вопросы статистики. -
2012. - № 5. - С.12-15.
Электронные ресурсы
. Официальный сайт Управления
Федерального казначейства
23. Назарук Р.А. Основные
инструменты реализации межбюджетных отношений / Р.А. Назарук
25.Экономическая политика
