Проблемы и перспективы реализации контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти в Российской Федерации
контроль государственный надзор гидрометеорология
Колесникова К.И.
Ссылка для цитирования:
Колесникова К.И. Проблемы и перспективы
реализации контрольно-надзорной
деятельности органов государственной власти в Российской Федерации
Аннотация
Проблема защиты от стихийных природных процессов в условиях повышения повторяемости аномальных явлений погоды, обусловленной глобальным и региональными изменениями климата, является одной из важнейших задач обеспечения безопасности жизнедеятельности и устойчивого развития экономики. Интенсивность опасных гидрометеорологических явлений в последние годы значительно увеличилась. Изменение климата ведет к росту неблагоприятных явлений природы. На сегодняшний день экологические проблемы в Российской Федерации достигли такой критической отметки, когда оценку состояния окружающей природной среды необходимо трактовать уже как угрозу национальной безопасности. Сложившаяся ситуация требует совершенствования существующих инструментов и механизмов государственного контроля и надзора в сфере гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды. Задача исследования заключается в оценке деятельности Департамента Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по Уральскому федеральному округу по реализации государственного контроля и надзора в изучаемой сфере и выработке практических рекомендаций по её совершенствованию. Методология исследования базируется на использовании системного и деятельностного подходов. Методы исследования представлены анализом, синтезом, индукцией, дедукцией, а также такими частно-научными методами, как статистический метод, метод анализа документов. Эмпирической базой исследования послужили статистические данные Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. В результате исследования были выявлены ключевые проблемы реализации контрольно-надзорной деятельности в изучаемой сфере и предложен ряд рекомендаций по их решению. На основании проведенного исследования доказана необходимость и перспективность использования специфических методов и особенных подходов к применению современных инструментов стратегического планирования в области контроля и надзора в сфере гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, способствующих достижению качественно иного уровня, расширению границ применимости и существенному повышению эффективности результатов реализации полномочий органов исполнительной власти.
Ключевые слова: контрольно-надзорная деятельность, органы государственной власти, риск-ориентированный подход, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды
В настоящее время в Российской Федерации принят целый ряд мер, направленных на совершенствование контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти Российской Федерации. К наиболее значимым из них можно отнести:
1. Внесение изменений в законодательство, регулирующее реализацию контрольно-надзорных полномочий органов государственной власти. В 2008 году был принят ключевой нормативно-правовой акт для данной сферы - Федеральный закон № 294- ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [1, с. 2]. В нем были определено понятие государственного контроля (надзора), выделены три вида государственного контроля, четко прописаны требования к его реализации. Также в этот период были внесены изменения в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» [2, с. 1] и в Кодекс РФ об административных правонарушениях [3, с. 2].
2. Внедрение риск-ориентированного подхода в деятельность контрольно-надзорных органов.
3. Четкое разграничение полномочий по контролю-надзору между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
4. Внедрение системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности.
5. Систематизация, сокращение количества и актуализация обязательных требований.
6. Внедрение системы предупреждения и профилактики коррупционных проявлений в контрольно-надзорной деятельности.
7. Автоматизация контрольно-надзорной деятельности.
В настоящее время в Российской Федерации идет процесс активного совершенствования контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти. Это обусловлено наличием целого ряда проблем, затрудняющих эффективную реализацию данной государственной функции. К ним можно отнести проблемы разграничения контрольно-надзорных полномочий между органами государственной власти, избыточность контрольно-надзорных функций, противоречивость, неэффективность государственной контрольно-надзорной деятельности.
В рамках статьи нами будут рассмотрены направления совершенствования контрольно-надзорной деятельности в сфере гидрометеорологии и охраны окружающей среды на примере Уральского федерального округа, который, будучи крупным индустриальным центром, ориентированным на добывающую и обрабатывающую промышленность, к сожалению, является территорией, в которой экологические проблемы достигли критической отметки. Сложившаяся ситуация требует совершенствования существующих инструментов и механизмов государственного контроля и надзора в экологической сфере, которые позволят не только эффективно бороться с последствиями негативного воздействия на экологию, но и осуществлять превентивное воздействие на участников рынка.
Анализ степени разработанности проблемы показывает, с одной стороны, высокую её актуальность, а с другой стороны, недостаточную научную разработанность проблем отечественной теории и практики реализации государственного контроля и надзора в изучаемой сфере.
Проблемы и вопросы государственного контроля и надзора в системе государственного управления рассматриваются научным сообществом достаточно часто. Указанные вопросы, в частности, рассматривались в трудах таких ученых и экспертов, как А.Ф. Васильева, С.М. Зырянов, А.В. Калмыкова, Т.С. Маслова, Ю.И. Мигачев, Л.А. Мицкевич, И.А. Муравьев, Ю.Ш. Никонова, А.Ф. Ноздрачев, Э.С. Навасардова и ряда других ученых. Однако, проблемы повышения эффективности контроля и надзора в сфере гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды изучены недостаточно полно.
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), её территориальные органы и организации, находящиеся в её ведении, осуществляют следующие возложенные на нее основные контрольно-надзорные полномочия:
1. Лицензирование деятельности в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях (за исключением указанной деятельности, осуществляемой в ходе инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства);
2. Лицензирование работ по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы и явления;
3. Государственный надзор за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы на территории Российской Федерации [4, с. 2].
Проведение проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях (за исключением указанной деятельности, осуществляемой в ходе инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства), а также работы по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы, осуществляет Росгидромет и его территориальные органы, на которые возложены полномочия по государственному контролю (надзору). Территориальные органы составляют ежегодные планы проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, согласовывают их с окружными органами прокуратуры, и направляют в Росгидромет.
Руководитель Росгидромета утверждает сводный ежегодный план до 31 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, который размещается на официальном сайте Росгидромета. Также территориальные органы Росгидромета с 1 июля 2015 года осуществляют внесение информации в Единый реестр проверок с помощью автоматизированной системы (АС ЕРП) в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. Центральный аппарат Росгидромета обеспечивает мониторинг достоверности и полноты сведений о проверках, вносимых в АС ЕРП, а также соответствие сведений требованиям, установленным законодательством Российской Федерации.
Установленное законодательством Российской Федерации лицензирование деятельности в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях, а также работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы и явления остается основным правовым инструментом, позволяющим обеспечивать соблюдение законодательных принципов в деятельности Гидрометеорологической службы.
Правовое регулирование деятельности гидрометеорологической службы, в целом, и в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, в частности, основывается на Конституции Российской Федерации [5. с. 9], Федеральном законе от 19.07.1998 № 113-ФЗ [6, с. 4], и других нормативных правовых актах Российской Федерации в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, а также нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, принятым в пределах их ведения.
Ключевым документом стратегического планирования в сфере контрольно-надзорной деятельности на территории Российской Федерации в настоящее время является приоритетная программа «Реформа контрольной и надзорной деятельности» до 2025 года, одобренная 21 декабря 2016 года президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам [7, с. 1].
Целями реформы являются:
Во-первых, снижение уровня ущерба охраняемым законом ценностям (снижение количества смертельных случаев по контролируемым видам рисков, снижение числа заболеваний и отравлений, пострадавших и травмированных по контролируемым видам рисков) на 50 % от уровня 2015 года к концу 2025 года.
В-вторых, снижение при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля административной нагрузки на организации и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иные виды деятельности, не менее чем на 50 % по сравнению с 2016 годом к концу 2025 года.
В-третьих, рост индекса качества администрирования контрольно-надзорных функций, включая оптимизацию использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, используемых при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, в 2 раза к концу 2025 года.
Росгидромет также в той или иной степени на регулярной основе задействован в реализации таких федеральных целевых программ как «Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации», «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации», «Мировой океан» и других.
Ученые и специалисты НИУ Росгидромета принимают активное участие в практической реализации наиболее важных программ и проектов в рамках Всемирной метеорологической организации, ЮНЕСКО и ее Межправительственной океанографической комиссии, и Международной гидрологической программы, РКИК ООН, МГЭИК, ЮНЕП, МАГАТЭ, ИКАО и др.
Департамент Росгидромета по УФО выполняет крайне важные общественные функции, одновременно, занимаясь развитием методов и технических средств активного воздействия с целью:
- защиты сельскохозяйственных культур от градобитий;
- предупредительного спуска снежных лавин для защиты от них объектов, железных дорог и автомагистралей;
- искусственного увеличения осадков в засушливых районах;
- рассеяния туманов в аэропортах и на автомагистралях;
- улучшения погодных условий над мегаполисами в дни массовых мероприятий;
- защиты зеленых насаждений от заморозков.
Департамент Росгидромета по Уральскому федеральному округу (далее - УФО), в рамках своих полномочий, осуществляет внесение в единый реестр проверок информации в отношении плановых и внеплановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, проводимых на территории Уральского федерального округа.
«Дорожная карта» включает в себя внедрение риск-ориентированного подхода, при котором частота проверок будет зависеть от степени рисков на том или ином поднадзорном объекте (чем выше риски - тем чаще проверки). По риск-ориентированному подходу в контрольно-надзорной деятельности Росгидромета Департаментом был проведен анализ примерных классов (категорий) опасности объектов контроля (надзора) в рамках государственного лицензионного контроля деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях.
Сокращение количества проверок и снижение административного давления должно быть обеспечено при одновременном повышении уровня безопасности деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях путем соблюдения обязательных требований.
В рамках реализации плана мероприятий «дорожной карты», где речь идёт о профилактике нарушений обязательных требований, в 2018 году Департаментом был проведен ряд профилактических мероприятий:
1. На официальном сайте Департамента в настоящее время размещен перечень актов, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора).
2. Информирование подконтрольных субъектов по соблюдению обязательных требований осуществляется посредством, размещения на официальном сайте Департамента разработанного информационного письма по вопросам компетенции и требований, установленных при проведении работ по определению уровней загрязнения окружающей среды. Проводятся консультации по телефону, в очном режиме по разъяснению обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах.