Алтайский филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Проблема правового регулирования аттестации работников
Н.И. Минкина, канд. юрид. наук, доцент
Статья посвящена исследованию правового регулирования аттестации работников. Автором рассматривается в качестве законодательных недоработок разрозненность и отчасти пробельность норм об аттестации работников по отдельным категориям, а также отсутствие общих требований непосредственно к процедуре ее проведения. Существующая в настоящее время локальная практика регулирования аттестации работников является весьма неоднозначной и спорной с позиции их судебной интерпретации. Это приводит к необходимости четкой законодательной регламентации рассмотренных вопросов, в частности аргументируется важность установления в законе общих минимальных государственных гарантий при проведении аттестации работников. Предлагается внести ряд изменений в Трудовой кодекс РФ: новая редакция п. 3 ч. 1 ст. 81, органичное закрепление в ст. 195.1 понятия аттестации работников и обозначение в положениях новой ст. 195.4 основных и общих требований о порядке проведения аттестации всех категорий работников.
Ключевые слова: аттестация работника, квалификация, профессиональные стандарты, работодатель, локальные нормативные акты.
N.I. Minkina, PhD. (Candidate of Juridical Sciences), assistant-professor The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Altai branch
Problem of legal regulation of workers' certification
The article is devoted to the study of legal regulation of workers ' certification. The author considers as legislative deficiencies the fragmentation and partly gaps in the standards for workers ' certification in certain categories, as well as the absence of general requirements directly to the procedure for its implementation. The current local practice of regulating the workers' attestation is highly ambiguous and controversial from the point of view of their judicial interpretation. This leads to the need for clear legislative regulation of the issues under consideration, in particular, the article gives reasons for the importance of establishing in law a general minimum state guarantees when conducting workers ' certification. It is proposed to make a number of changes in the Labor Code of the Russian Federation: the new edition of paragraph 3 of Part 1 of Article 81, the organic consolidation in Article 195.1 of the concept of workers' certification and the designation in the provisions of the new Article 195.4 of the basic and general requirements on the procedure for certification of all categories of workers.
Key words: employee certification, qualification, professional standards, employer, internal policies and procedures.
правовое регулирование аттестация работник
Как известно, успешность любой организации и ее конкурентоспособность во многом предопределяются уровнем профессионализма работников, их деловыми качествами и трудовым вкладом. В этой связи работодатель заинтересован в регулярной проверке профессиональных компетенций своих работников. При приеме на работу он может это сделать посредством установления ему испытания, в последующем во время жизни трудовых отношений - путем проведения аттестации. Нередко именно такой специальный правовой механизм, как аттестация, позволяет выявить снижение профессионального мастерства работника в ходе его трудовой деятельности. В этом случае п. 3 ч. 1 ст. 81 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) предусматривает подходящее основание для возможного увольнения - это несоответствие работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации.
В настоящее время аттестация государственных и муниципальных служащих является повсеместной и в отличие от правил относительно работников подлежит особой регламентации. Практически каждый государственный орган власти регламентирует своими приказами, распоряжениями, положениями и другими актами правила проведения аттестации в подконтрольных им ведомствах и организациях.
Также законодатель уделяет отдельное внимание некоторым категориям работников (к примеру, педагогам, работникам библиотек, научным и медицинским работникам, психологам), закрепляя специальные требования к их обязательной аттестации. Причем число таких законодательных актов строго целевого назначения неуклонно растет. Так, с 1 января 2019 г. вступят в силу новые требования к аттестации работников в области промышленной безопасности, по вопросам безопасности гидротехнических сооружений и в сфере электроэнергетики.
Между тем положения разных законов расходятся между собой, и это закономерно приводит к отсутствию единообразной практики по применению норм об аттестации работников. Более того, как отмечают исследователи, несмотря на значительное число актов, регулирующих аттестацию, множество проблем при ее проведении осталось до сих пор нерешенным [2, с. 122]. И решение данных проблем, как видится, требует унифицированных подходов для всех категорий работников (при этом уточним, что служебное законодательство во многом является особенным согласно ст. 11 ТК РФ, поэтому в целях настоящего исследования не рассматривается).
Как справедливо отмечается в юридической литературе, в кодифицированном акте о труде наблюдается крайне скудное регулирование процесса и организации аттестации работников, поэтому работодателям приходится на многие вопросы относительно ее проведения отвечать самостоятельно [1, с. 11]. Более того, на наш взгляд, в ТК РФ опрометчиво не содержится никаких норм, в которых бы определялись общие исходные положения о проведении аттестации. Часть 2 ст. 81 ТК РФ, по сути, предусматривает только отсылку к тому, что порядок аттестации устанавливается нормативными правовыми актами, локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения представительного органа работников. А при отсутствии последнего и вовсе получается, что такие локальные акты принимаются работодателем самостоятельно. В этой связи процедура аттестации на практике становится оценочной категорией (буквально как по ее содержанию, так и по порядку проведения) во многих коммерческих организациях, где не применяется труд тех работников, в отношении которых имеется отдельная нормативно-правовая регламентация их аттестации.
Когда законодатель оставляет эти вопросы на усмотрение работодателя в порядке локального нормотворчества, как показывает практика, это зачастую приводит к нарушениям и злоупотреблениям со стороны работодателей, их вольному толкованию целей, периодичности, обязательности, порядка проведения аттестации, а также круга лиц, подлежащих аттестации. Так, нередко аттестация стала предшествовать сокращению численности или штата работников организации во избежание выплат выходного пособия (с подменой основания увольнения), и ее проведение вызвано не реальной необходимостью проверки соответствия занимаемой должности, а кризисной ситуацией в организации и (или) в стране. Как указывают в своих работах специалисты, особенно в постсоветские времена практиковалось предвзято проводить аттестации [6]. И в настоящее время аттестацию персонала на практике нередко стали производить для установления «соответствия квалификации работников потребностям работодателя» [11].
На сегодняшний день также популярность приобретает формальное проведение аттестации, в т.ч. в заочной форме, т.е. в отсутствие аттестуемого работника. Также распространение получает аттестация посредством видеоконференции с нарушением прав аттестуемого лица (например, как указано в апелляционном определении Мурманского городского суда от 24.06.2015 по делу № 33-1725-2015 [13]). Как видно, локальная практика регулирования аттестации работников является достаточно неоднозначной и по отдельным положениям весьма спорной. Не случайно такие локальные нормативные акты признаются в судебном порядке незаконными и не подлежащими применению (к примеру, по решению Ленинского районного суда г. Омска от 20.06.2011 по делу № 2-3170/2011 [13]).
Более того, как показывает анализ судебной практики, работодатели, самостоятельно определяя порядок аттестации в локальных актах, сами же его не придерживаются и допускают нарушения прав работников. На это указывается в целом ряде следующих решений: Ногинского городского суда Московской области от 11.06.2014 по делу № 2-802/2014, Лабытнангского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 18.12.2015 по делу № 2-1715/2015, Магаданского городского суда Магаданской области от 11.08.2015 по делу № 2-3268/2015, Алейского городского суда Алтайского края от 13.10.2017 по делу № 2-744/2017, Туапсинского городского суда Краснодарского края от 13.01.2016 по делу № 2-1441/2015, а также в некоторых апелляционных определениях: Самарского областного суда от 06.06.2016 по делу № 33-7058/2016, Курского областного суда от 23.08.2012 по делу № 33-1946-2012 и др. [13].
Кроме того, вопросы аттестации работников приобретают особую актуальность в контексте интенсивной разработки и принятия профессиональных стандартов в отечественном государстве. Как указано в Постановлении Правительства Российской Федерации (далее - РФ) от 22.01.2013 № 23 «О правилах разработки, утверждения и применения профессиональных стандартов», одной из сфер применения таких стандартов является использование ее положений работодателями при формировании кадровой политики и в управлении персоналом; при организации обучения и аттестации работников; разработке должностных инструкций и т. д.
Согласно ст. 195.1 ТК РФ профессиональные стандарты содержат в себе характеристику квалификации, трудовых функций и действий работников, осуществляющих тот или иной определенный вид профессиональной деятельности. На сегодняшний день принято уже около 1200 таких стандартов, часть из которых имеет обязательную силу. Поэтому они могут (или при их обязательности должны) быть положены в основу должностных инструкций, и ими следует руководствоваться при проведении аттестации работников.
В то же время нужно заметить, что профессиональные стандарты являются одним из элементов современной национальной системы квалификации, согласно которой не просто увязываются потребности рынка труда с системой образования, но и с принятием Федерального закона от 03.07.2016 № 238- ФЗ «О независимой оценке квалификации» в стране введен принципиально новый институт. На первый взгляд, независимая оценка квалификации имеет схожую природу с аттестацией работников, однако последняя в связи с принятием указанного закона не отменена. Более того, между сравниваемыми институтами, по существу, можно заметить ряд отличительных признаков. В частности, в отличие от аттестации, проводимой на локальном уровне комиссией, созданной работодателем, новую процедуру отличает независимый характер ее проведения специальными центрами по оценке квалификации. При этом профессиональный экзамен при независимой оценке квалификации осуществляется за счет средств работодателя или соискателя, аттестация же производится безвозмездно. Кроме того, во время аттестации, по идее законодателя, проверяется соответствие занимаемой должности, а независимая оценка направлена на подтверждение соискателем (т.е. работником или претендентом на вакантную должность) его квалификации, определенной профессиональным стандартом или иным квалификационными требованиями, утвержденными нормативными правовыми актами.
При рассмотрении термина «атте стация» обращает на себя внимание то, что в словарях русского языка в основном трактуется производный от него термин «аттестовать». Он имеет несколько следующих значений: давать кому-нибудь отзыв, характеристику, рекомендацию; присваивать кому-нибудь звание; оценивать чьи-нибудь знания, поставив какую- то отметку [9, с. 31].
В современных юридических словарях и толковых словарях иноязычных слов раскрывается уже непосредственно понятие «аттестация» (с латинского языка «attestatio», означающее «свидетельство»), под которым подразумевается: осуществляемое специалистами определение квалификации, уровня знаний работника либо учащегося; в ряде случаев аттестация является обязательным условием для присвоения работнику какого-либо звания или ранга; а также характеристика, отзыв о способностях, знаниях, деловых и других качествах какого-либо лица, его поведении и т.п. [8, с. 89].
Причем совсем недавно термин «аттестация» в трудовом законодательстве РФ использовался в двух совершенно разных направлениях: аттестация работника и аттестация рабочих мест по условиям труда в соответствии с государственными нормативными требованиями по охране труда (ст. 209 ТК РФ). С 1 января 2014 г. второе понятие было исключено из законодательного оборота путем его замены на специальную оценку условий труда.
Что касается аттестации работников, интересно заметить, что ранее согласно п. «г» ст. 46 Кодекса законов о труде (1918 г.) увольнение трудящегося допускалось в случае его «явной непригодности к работе» по специальному постановлению органов управления предприятия с согласия соответствующей профессиональной организации [4]. В последующем же в соответствии с положениями п. «в» ст. 47 Кодекса законов о труде РСФСР (1922 г.) трудовой договор наряду с другими основаниями расторгался в случае «обнаружившейся непригодности лица, нанявшегося к работе», что осуществлялось по решению расценочно-конфликтной комиссии после предупреждения нанявшегося об увольнении за две недели и с выплатой компенсации на общих основаниях [5].
Из приведенных исторических примеров видно, как законодатель постепенно подходил к вопросу об аттестации, не называя ее еще таковой, но предусматривая, по сути, возможность увольнения по решению определенных органов неквалифицированных работников как непригодных к осуществлению какого-либо труда.
Таким образом, исходя из понимания сущности аттестации применительно к работнику, работодатель производит оценку его знаний, что выражается в определенной отметке и сопровождается оформлением характеристики (отзыва) на аттестуемое лицо. Причем это может служить основанием для присвоения в том числе очередного звания, чина, разряда, квалификационной категории и т.п. Также может быть дана рекомендация о продвижении по службе или, наоборот, о переводе на менее квалифицированную работу. Понятно, что последние два значения аттестации работника являются вероятностным ее результатом.