Можно было бы согласиться с формулировкой нормы, признав полезность такой краткости. Однако следствием этой краткости нормы является ситуация, когда заранее установленные индикаторы следуют позитивной динамике вследствие естественных экономических причин, а вовсе не вследствие исполнения мероприятий программы. В результате цели программы подменяются самоосуществляющимися, вследствие естественных социально-экономических процессов, индикаторами. Это дает возможности констатировать успех реализации программы без подлинного достижения её целей и без применения мер ответственности к бездеятельным должностным лицам.
Сетевой график, не основывающийся на дереве целей программы, не создает условия для систематического достижения целей, а образует множество удобных для реализации мероприятий, финансируемых из государственного бюджета в интересах промышленных фирм и иных организаций, вошедших в программу.
К этому следует добавить, что упоминание в Методических указаниях сетевого графика сугубо формально, поскольку предусмотренная форма Таблицы 13а недостаточно информативна для его построения. П.33 устанавливается, что «детальный план-график разрабатывается в форме сетевого графика, отражающего взаимосвязь мероприятий государственной программы. В детальном плане-графике необходимо выделять мероприятия приоритетных национальных проектов. По каждому мероприятию приводятся сведения об ответственном исполнителе (должностном лице, занимающим должность не ниже руководителя структурного подразделения федерального органа исполнительной власти, иного главного распорядителя бюджетных средств, являющегося ответственным исполнителем, соисполнителем либо участником государственной программы), сроках начала и окончания его реализации, объемах бюджетных ассигнований в пределах утвержденных лимитов бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию основного мероприятия, ведомственной целевой программы в утвержденной государственной программе и ожидаемых результатах на конец очередного финансового года, первого и второго годов планового периода по форме таблицы 13а приложения к настоящим Методическим указаниям.
Вопреки утверждению п. 33, что детальный план график разрабатывается в форме сетевого графика, отражающего взаимосвязь мероприятий государственной программы, та форма, на которую ссылается этот пункт таблицы 13а «Детального плана-графика реализации государственной программы на очередной финансовый ___ год и на плановый период ___ годов» не предусматривает какого-либо отражения именно взаимосвязей мероприятий программы. И вследствие этого недостатка Таблица 13а не может быть использована для построения настоящего сетевого графика, по которому мог бы быть определен критический путь реализации программы и его возможная оптимизация. Для построения сетевого графика необходима информация о том, какие отношения инженерно-физической причинности, также информационной и экономической причинности имеют место между мероприятиями программы. На основе этой информации определяются отношения необходимого и достаточного предшествования мероприятий программы, связь которых и отражается на сетевом графике. Сетевой график, по сути, представляет собой граф, не обязательно не имеющий циклов, каково дерево, но обязательно ориентированный граф, т.е. такой, в котором отражены все отношения необходимого и достаточного предшествования без любого из которых невозможно осуществить никакое последующее мероприятие программы.
Постановление Правительство Российской Федерации от 12.10.2017 N 1242 «О разработке, реализации и об оценке эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации» (с измен. постановлением Правительства РФ от 23.02.2018 N 196 и постановлением Правительства РФ от 25.12.2018 N 1662) также не предусматривает составление дерева целей для пилотных государственных программ и, более того, п.11 предусматривает ограничение числа целей программы 5 целями.
Не восполняет пробел регулирования телеологии государственных программ и Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 15 ноября 2017 г. № 607 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению ранжирования проектов (программ) и ведомственных целевых программ с учетом оценки достижения целей государственных программ Российской Федерации».
Методические рекомендации, предусматривают ранжирование целей одного уровня, но не предусматривают никакого анализа соподчиненности, соотносительной важности целей на разных уровнях, анализа иерархии целей, цели рассматриваются как однопорядковые, нумеруемые рядом из натуральных чисел. В случае упорядоченности целей посредством метода дерева целей такая нумерация невозможна, поскольку на каждом нижележащем уровне размерность номинации подцелей по сравнению с вышестоящим уровнем увеличивается на 1 порядок См. Приложение к Методическим рекомендациям по проведению ранжирования проектов (программ) и ведомственных целевых программ с учетом оценки достижения целей государственных программ Российской Федерации, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 15.11.2017 г. N 607 (Рекомендуемый образец) Таблица 1 «Оценка проектов (программ) и ведомственных целевых программ по критериям ценности и реализуемости», а также таблицы 4, 5..
Не улучшает регулятивную ситуацию и Постановление Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. № 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ» В ред. Постановлений Правительства РФ от 24.05.2010 N 365, от 06.04.2011 N 252, от 25.04.2012 N 394, от 08.04.2013 N 314, от 22.11.2013 N 1056, от 26.12.2014 N 1505, от 03.04.2015 N 320, от 23.02.2018 N 196, от 25.09.2018 N 1138.
Контекстный анализ показывает, что на сайте правительства России не обнаруживается понятие «дерево целей» как в связи с поиском в разделах государственные программы, так и стратегическое планирование.
Отсутствие в российском законодательстве фундаментальных для программно-целевого подхода институтов дерева целей и производных от дерева целей сетевых графиков реализации программ свидетельствует о принципиальной неполноте законодательства в этой области. Эта неполнота законодательства обусловлена пробельностью юридического образования в сфере программно-целевых методов управления, возникшей из-за того, что математические методы теории графов до сих пор не нашли своего места в образовании юристов. Сетевые графики в связи с методами вычисления критического пути в этих графах также относятся к этому разделу математической науки. Понятие «дерево целей» применяется в теории менеджмента, но при анализе текстов, ему посвященных, необходимо признать, что не имеется современных русскоязычных пособий, в которых бы излагались методы и алгоритмы систематического и полного построения дерева целей, достаточного для использования его в качестве основы сетевого графика достижения целей.
Как говорилось, отечественная практика знает такое проектирование деревьев целей и их применение для управления и реализации целевых программ. Из гражданских проектов, осуществленных на основе методов дерева целей с его последующим применением для сетевого планирования и управления, известно конструирование грузовика и строительство КАМАЗа как завода для его производства. Составление дерева целей - это сложная, высококвалифицированная и объемная работа, которая может быть исполнена лишь при участии тех специалистов, которым предстоит его осуществлять практически. Около 21 кв. метра занимала открытая часть дерева целей создания КАМАЗа, отпечатанная на пишущей машинке, а высшая цель была сформулирована в виде «выпустить в 1974 году 40 тыс. грузовиков». В программе участвовало по информации современного сайта завода «более чем 2000 различных предприятий, все главные комитеты Госснаба Советского Союза, различные ведомства и министерства выполняли заказы по строительству завода на материалы и необходимое оборудование» http://www.kamaz-volga.ru/about/smi/91152/. Высшая цель не была достигнута в срок, в 1974 году были сделаны лишь лабораторные образцы двигателя. Но и это была индустриальная победа. Через два года началось конвейерное производство грузовиков.
Неполнота действующего законодательства о государственных программах в части урегулирования такого института формирования и управления как дерево целей влечет существенные препятствия для осуществления публично-правового порядка подготовки и реализации государственных программ и, ослабляя роль публичного права в регулировании бюджетных расходов, подрывает финансовое доверие отечественных и иностранных экономических субъектов к самим государственным программам.
Для придания государственным программам правовой формы, соответствующей программно-целевому методу управления, необходимо разработать и утвердить национальный стандарт «Интеграция систем разработки и управления реализацией государственных программ». Такой стандарт должен включить в себя принципы, правила, методы разработки и оценки беспробельности и исчерпываемости составления дерева целей и сетевого графика его осуществления, помимо иных необходимых правовых и прагматических форм. Каждая государственная программа является по сути аналогом самостоятельного предприятия, но более сложной правовой и организационной формы. Поэтому стандарт для нее может быть построен по аналогии с национальным стандартом «Интеграция систем управления предприятием = Ч.1. Модели и терминология: Enterprise-control system integration. Part 1. Models and terminology: национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р МЭК 62264-1-2010 Изд. офиц.: введен впервые: введен 2011-09-01 / Федер. агентство по техн. регулированию и метрологии. - М.: Стандартинформ, 2014. - V, 130 с.. Этот национальный стандарт идентичен одной, начальной, из действующих шести частей международного стандарта МЭК 62264-1:2003 «Интеграция систем управления предприятием. Часть 1. Модели и терминология» (IEC 62264-1:2003 «Enterprise-control system integration -- Part 1: Models and terminology») IEC 62264 consists of the following parts detailed in separate IEC 62264 standard documents: Part 1:2013 Object Models and Attributes of Manufacturing Operations (First edition 2003-03) [1] Part 2:2013 Object model attributes (First edition 2004-07) [2] Part 3:2016 Activity models of manufacturing operations management (First edition 2007-06) [3] Part 4:2015 Objects models attributes for manufacturing operations management integration [4] Part 5:2016 Business to manufacturing transactions[5] PAS Part 6:2016 Messaging Service Model[6] ( В переводе: Часть 1: Объектные модели 2013 и атрибуты производственных операций (Первое издание 2003-03) [1] Часть 2: Атрибуты объектной модели 2013 (Первое издание 2004-07) [2] Часть 3: 2016 Модели деятельности управления производственными операциями (Первое издание 2007-06 гг.) [3] Часть 4: 2015 Атрибуты моделей объектов для интеграции управления производственными операциями [4] Часть 5: Транзакции между бизнесом и производством в 2016 году [5] PAS Часть 6: Модель службы обмена сообщениями 2016 [6]).. Аналогию правового регулирования в стандарте «Интеграция систем разработки и управления реализацией государственных программ» следует проводить, учитывая все шесть частей международного стандарта IEC 62264, не только с первой частью, введенной уже в состав национальных стандартов Российской Федерации. Также необходимо учесть различие между предприятием как объектом собственности, цели развития которого задаются извне и потому не регулируются стандартами и целевой программой, основанной на целях, упорядоченных посредством дерева.
Для выдвижения концепций целевых госпрограмм, их разработки и контроля реализации необходимо предусмотреть орган представительства экономических корпоративных и региональных интересов при Президенте РФ -- Плановую комиссию Российской Федерации. Следуя п. «ж» ст.71 Конституции РФ предусмотреть учреждение федеральным законом Федеральной экономической службы стратегического планирования Российской Федерации как общенационального правоприменительного органа, подчиняющегося Президенту РФ и обеспечивающего исполнение его полномочий в соответствии с п. 4 статьи 78 Главы 3 «Федеративное устройство» Конституции РФ, а также п. 2 ст. 80 Конституции РФ, в том числе по обеспечению «согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти» (п. 2 ст. 80), а также как рабочего аппарата Плановой комиссии РФ. С этой целью дополнить Федеральный закон от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» статьей 8.1 «Плановая комиссия Российской Федерации» и 8.2 «Федеральная экономическая служба стратегического планирования Российской Федерации.
В целях обеспечения целевого планового кредитования и заимодавческого контроля за реализацией программных плановых обязательств в соответствии с п. «ж» ст.71 Конституции РФ предусмотреть учреждение Федеральным законом №172-ФЗ Федерального банка, дополнив его статьей 8.2 Федеральный банк плановых кредитов и инвестиций Российской Федерации, которым урегулировать правовой статус названного банка, предусмотрев независимость его кредитной политики и права мониторинга использования кредитов и иных инвестиций по плановым проектам и договорам.