Пробелы правового регулирования разработки и выполнения государственных программ
Казанцев Н.М.
д.ю.н., к.э.н., профессор
Ключевые слова: государственные программы, программно-целевой метод, дерево целей, правовое регулирование, российское законодательство.
правовое регулирование государственная программа
В инвестиционном процессе наблюдается тенденция недоверия иностранных корпораций к проектам с участием российских компаний за рубежом, а также к осуществляемым в России российским национальным проектам и государственным программам. В качестве внешнего фактора этой угрозы действуют интересы иностранных компаний и внешняя политика их национальных государств. Экономические санкции против Российской Федерации существенно повлияли на вложения капитала в российскую экономику. В 2014 г. объем прямых иностранных капиталовложений в России снизился на 17%, а в российские компании за рубежом - на 54%. Оптимизация инвестиционных связей современной России / Под ред. А.В. Кузнецова. - М.: ИМЭМО РАН, 2016. - С. 26.
Причиной системных рисков и угроз в инновационной сфере в связи с недоверием к российским проектам иностранных компаний является очевидная для современных зарубежных и отечественных практиков программно-целевого управления неполнота российского правового регулирования государственных программ.
Имеет место системный пробел - отсутствие законодательного установления обязательности разработки для каждой государственной программы ключевого института программно-целевого метода управления, который выражается математическим понятием дерева целей как связного нециклического графа реализации причинно-следственных связей между исполняемыми мероприятиями целевой программы. Разветвление каждой цели на её подцели производится специалистами соответствующего титульного производства по критерию достаточности достижения всех её подцелей как причин, влекущих безусловное достижение вышестоящей для них цели, а также по критерию необходимости каждой из подцелей для вышестоящей цели. Подцели в составе каждой цели безальтернативны как условия достижения высшей для них цели. Редукция каждой цели на подцели производится до тех пор (и следовательно, приводит к образованию нового уровня детальности редукции высшей цели), пока не достигается такая степень конкретности, при которой уже не все подцели становятся необходимыми для достижения их надцели, и становятся очевидны альтернативные варианты как конкурирующие способы достижения целей вышестоящего уровня. Поэтому дерево целей, будучи разработанным беспробельно и исчерпывающе, вплоть до таких, как правило, технологических альтернатив, становится основанием для инвестора точно видеть свое возможное место в целевой программе в виде системы целей и подцелей, за достижение которых он может взять на себя ответственность и в мероприятиях по их реализации он может вложить инвестиции с просчитываемыми последствиями для доходов и паблисити участия в государственной или муниципальной целевой программе. Соответственно, отсутствующее или незавершенное в разработке дерево целей, напротив, свидетельствует для потенциального инвестора о том, что составители целевой программы плохо понимают материю собственной программы и проблемы, которые должны быть эмулированы при её осуществлении. Уклонение от участия в инвестировании целевой программы, которая не содержит разработанного беспробельно и исчерпывающе дерева целей, в таком случае закономерно.
Метод построения деревьев целей как способ контроля и управления реализации целевых программ был разработан независимо друг от друга в СССР и США при организации работ по ядерным проектам и в последующем был применен в 60-е годы в США при создании действующей поныне системы «планирование - программирование - бюджетирование» (ППБ) и несколько позднее при управлении целевыми программами ГКНТ СССР. Он является общеизвестным в западном мире императивным институтом в сфере регулирования разработки и реализации государственных программ как телеологического института современного национального права. Поэтому отсутствие в законодательстве этого института влечет недоверие к отечественным государственным программам и образует препятствие для участия в них компаний, зарекомендовавших свой высокий статус по критериям Due Diligens (должной осмотрительности).
В БК РФ Статья 179. Государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы (в ред. Федерального закона от 07.05.2013 N 104-ФЗ) "Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 27.12.2018) не устанавливает связи между финансированием государственных программ и деревьями целей этих программ, реализуемых посредством сетевых графиков программ. Вследствие этого затруднен контроль за целевым финансированием программ, обоснованностью и целевым использованием финансовых средств по этим программам и оценкой результатов реализации государственных программ.
Предусмотренный ч. 3 ст. 179 БК РФ Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации утвержден Постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 N 588 (ред. от 25.12.2018) «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. N 588 Постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 N 588 (ред. от 25.12.2018) "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N 32, ст. 4329; изм. 2012, N 22, ст. 2871; N 51, ст. 7218; N 53, ст. 7915; 2013, N 43, ст. 5557; 2014, N 15 ст. 1750; N 30, ст. 4317; N 48, ст. 6877; 2015, N 2, ст. 459, 461; N 30, ст. 4599; 2016, N 7, ст. 998; N 15, ст. 2101; N 22, ст. 3231)..
Пунктом 2 Раздела I определено, что Государственной программой является документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. (п. 2 в ред. Постановления Правительства РФ от 26.12.2014 № 1507).
Названное взаимоувязывание мероприятий по задачам, срокам, исполнителям и ресурсам осуществимо исключительно методами т.н. сетевого планирования, которые для обеспечения связи с предусмотренными упомянутым пунктом 2 раздела I инструментами государственной политики, обеспечивающими достижение целей социально-экономического развития и национальной безопасности России, должны быть также взаимоувязаны с деревьями целей в названной области. Однако ни бюджетный закон, ни постановление Правительства РФ никак не регулируют и не предусматривают ни построения деревьев целей, ни применение методов сетевого планирования.
При этом пунктом 3 этого раздела определено, что «Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и основные мероприятия органов государственной власти (далее - подпрограммы) (в ред. Постановления Правительства РФ от 21.07.2014 N 679)». Любая целевая программа приобретает это названное качество исключительно вследствие того, что для программы построено дерево целей исчерпывающим образом.
Если дерево целей программы не построено исчерпывающе, и телеология программы сведена к формулировке главной цели, то возникает закономерная трудность определить состав индикаторов, которые должны будут отражать процесс практического осуществления программы. С большой долей вероятности можно утверждать, что такие индикаторы будут иметь случайное отношение к достижению главной цели программы в любой формулировке, в какой бы она не была выражена. А попытка установить законодательные требования будет иметь формальный характер, отсылочный или состоять из тривиальных положений. Это и получило свое оформление в бланкетных нормах Раздела II утвержденного Постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 N 588 (ред. от 25.12.2018) Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации. Очевидна недостаточность правовых регуляций в указанных положениях. Следствием таких регуляций не может не быть произвольный характер установления государственных программ и входящих в них целевых программ наряду с произвольным и малорезультативным процессом их осуществления.
Неполнота реализации метода программно-целевого подхода в актах законодательства служит удобным средством для произвольного установления уполномоченным по программе государственным органом состава и взаимосвязи целей и критериев оценки степени их достижения. Поэтому неустановление обязательных требований по построению дерева целей как системы семантически и прагматически соподчиненных целей, в которых для каждой цели, начиная с единственной цели высшего уровня и редукции её на подцели исчерпывающе полно и так, что их достижение образует в совокупности необходимое и достаточное условие для достижения цели, редуцированной на эти подцели и, в конце концов, цели высшего уровня. При этом редукция каждой цели на подцели производится до тех пор, пока не будут сформулированы такие альтернативные составы человеческих, материальных, финансовых, информационных ресурсов и средств, из которых каждый состав достаточен для достижения соответствующей цели надстоящего уровня. Когда будет достигнута такая полнота редукции высшей цели на подцели 1-го, 2-го и других нижележащих уровней, будет завершено построение дерева целей. Альтернативные составы ресурсов и средств образуют собой индикаторы реализации программы именно потому, что они будут необходимыми и достаточными условиями для реализации надстоящих над ними целей, а те, в свою очередь, столь же необходимыми и достаточными условиями для осуществления вышестоящих над ними целей и т.д. вплоть до высшей цели.
Такое, завершенное в построении дерево целей, с одной стороны, может быть осуществлено лишь в том случае, когда на его основе будет построен сетевой график реализации программы. Точно также единственно достаточным условием для построения сетевого графика выполнения программы является построение дерева целей. Альтернативные составы ресурсов и средств, необходимых и достаточных для достижения надстоящих над ними целей, своими величинами и иными параметрами образуют собой те индикаторы, которые по мере их достижения будут показывать степень осуществления программы. Более того, избранными для реализации из альтернатив составами ресурсов и средств определяются необходимые финансовые и иные ресурсы, которые должны быть введены в действие для осуществления программы. Без завершённо построенного дерева целей не имеется иного способа для обоснованной оценки необходимых финансовых ресурсов на осуществление программы.
Пункт 28 Раздела V названного Порядка установил, что «Реализация государственной программы осуществляется в соответствии с планом реализации государственной программы (далее - план реализации), разрабатываемым с использованием портала государственных программ на очередной финансовый год и плановый период и содержащим перечень наиболее важных, социально значимых контрольных событий государственной программы, в том числе предусмотренных поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также «дорожными картами», с указанием их сроков. План реализации разрабатывается в соответствии с методическими указаниями» (в ред. Постановлений Правительства РФ от 20.12.2012 N 1351, от 17.10.2013 N 931, от 26.12.2014 N 1507, от 17.07.2015 N 721).
Порядок в п. 30 (1) предусматривает построение «детального плана-графика реализации госпрограммы», устанавливается, что «Проект детального плана-графика разрабатывается в соответствии с методическими указаниями в электронном виде с использованием портала государственных программ и на бумажном носителе и содержит перечень мероприятий и контрольных событий государственной программы, в том числе предусмотренных поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также «дорожными картами», с указанием сроков их реализации, ожидаемых результатов и бюджетных ассигнований». Однако о единственном телеологически достаточном основании для построения сетевого графика - дереве целей, Порядок умалчивает.
Утвержденные приказом Минэкономразвития России от 16 сентября 2016 г. N 582 «Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» (в ред. Приказа Минэкономразвития России от 15.03.2017 N 107) использовали, как гласит п. 2 те же самые понятия, что и названный Порядок и не вводили новых. Следовательно, дерево целей для целевых программ не оказалось предусмотренным для построения этими Методическими указаниями. Вследствие этого, установленные пунктом 5 Методических указаний принципы не смогли образовать необходимое и достаточное условие для формирования нормативно полноценных государственных программ и входящих в их состав целевых программ. Дерево целей образует необходимую основу для формирования любой целевой программы. Более того, первые три из принципов пункта 5 оказались лишенными необходимой для публично-правовых отношений императивности вследствие юридической неопределенности его положений, образующейся по причине неочерченности телеологического состава целевой программы.
Следует обратить внимание на коренное отличие такого плана-графика от классического сетевого графика, используемого уже полвека при управлении проектами с поддержкой известными компьютерными моделями управления проектами. В отличие от сетевых моделей управления в плане-графике не может быть произведена оптимизация порядка реализации программы и поиска с помощью математических методов теории графов т.н. критического пути реализации сетевого графика и его оптимизации.
Таким образом, без редукции целей посредством дерева целей, доведенного построением до материально-вещественного, человеческого, финансового и информационного составов ресурсов и средств в форме услуг, достаточных для осуществления программ, не получил применимой определенности принцип учета целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определенных в стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, отраслевых документах стратегического планирования Российской Федерации, стратегии пространственного развития Российской Федерации и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период, исходя из положений федеральных законов, решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
Принцип наиболее полного охвата сфер социально-экономического развития и бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации без привязки к дереву целей целевой программы также не может получить осуществления, поскольку не может составить препятствия для нецелевого использования бюджетных средств, выделенных на программу и оценки степени достижения целей социально-экономического развития по соответствующему дереву целей.
Трудноосуществим без построенного завершенным образом дерева целей и принцип установления для государственных программ измеримых результатов их реализации. Без такого дерева весьма трудно найти характеризующие количественные и качественные показатели для тех конечных результатов, которые достигнуты в ходе реализации программы. В отсутствие дерева целей процесс осуществления программы будет фактически следовать принципам «делать что получится» и «тратить деньги на выгоды финансируемых фирм, а не на публичное благо и выгоды граждан и государства».
Методические указания вместо использования юридически определенных понятий прибегают к антропоморфным метафорам всякий раз, когда модальности долженствования применяют не к должностным лицам, разрабатывающим и исполняющим программу, а к неодушевленным инструментам её реализации, например, п. 23 устанавливает, что «система показателей (индикаторов) должна обеспечивать возможность проверки и подтверждения достижения целей и решения задач, поставленных в государственной программе».