Признание объекта самовольной постройкой: проблемы правоприменительной практики
О.В. Глеба Глеба Ольга Владимировна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры арбитражного и гражданского процесса МГИМО МИД России (Одинцовский филиал)
Аннотация
Самовольное строительство относится к первоначальным способам приобретения права собственности на имущество. Несмотря на то что условия возникновения права собственности на недвижимое имущество четко сформулированы в законодательстве, в правоприменительной практике постоянно возникают проблемы. В статье рассматриваются некоторые судебные решения как примеры несовершенства правового регулирования самовольного строительства. Цель статьи -- исследовать научные и практические проблемы осуществления самовольного строительства в Российской Федерации как основания приобретения права собственности, проанализировать возможные пути их устранения. В работе применен комплексный анализ законодательства и правоприменительной практики, определяющий гражданско-правовой режим объектов самовольного строительства. По итогам анализа проблем правового регулирования самовольного строительства и противоречий в правоприменении норм, регулирующих данные отношения, предлагаются варианты разрешения обозначенных проблем и противоречий, направленные на совершенствование правового регулирования отношений, возникающих по поводу данного основания возникновения права собственности.
Ключевые слова: самовольная постройка; право собственности; снос строения; судебные споры; гражданское законодательство; признание самовольной постройки; правоприменительная практика; недвижимое имущество; гражданский процесс.
Abstract
Recognition of the Object as an Unauthorized Construction: Problems of Law Enforcement
Olga V. Gleba, Cand. Sci. (Law), Associate Professor, Department of Arbitrazh and Civil Procedure, MGIMO University (Odintsovo Branch)
Unauthorized construction refers to the initial ways of acquiring ownership of the property. Despite the fact that the conditions for the emergence of ownership for immovable property are clearly articulated in the law, there are constant problems in law enforcement. The paper examines some court decisions as examples of imperfection of legal regulation of unauthorized construction. The purpose of the paper is to investigate scientific and practical problems of implementation of unauthorized construction in the Russian Federation as a basis for the acquisition of property rights, to analyze possible ways to eliminate them. The paper applied a comprehensive analysis of legislation and law enforcement practice that determine the legal regime of objects of unauthorized construction in compliance with civil law provisions. Based on the results of the analysis of the problems of legal regulation of unauthorized construction and contradictions in the enforcement of the norms governing these relations, the author suggests the ways that can be applied to solve the problems under consideration and to manage relations arising on this basis of the emergence of property rights.
Keywords: unauthorized construction; ownership; demolition of the object; litigation; civil legislation; recognition of unauthorized construction; law enforcement practice; immovable property; civil proceedings.
Проблема осуществления самовольного строительства в Российской Федерации затрагивает практически все сферы жизни современного российского общества, являясь следствием недостаточного уровня правовой грамотности и искаженного понимания права собственности, закрепленного в ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Нередко предоставление права совершать в отношении собственного имущества любые действия с оговоркой о недопустимости их противоречия законодательству и нарушения законных прав и интересов третьих лиц воспринимается субъектами права как предоставление полной свободы в осуществлении любых действий с имуществом, принадлежащим им на праве собственности.
По общему правилу, установленному диспозицией ст. 218 ГК РФ, создание новой вещи с соблюдением требований действующего законодательства образует в отношении такой вещи право собственности создавшего ее лица. Как можно заметить, в данной норме основной акцент делается на необходимость соблюдения законодательства, действовавшего на соответствующую дату.
Само понятие «самовольная постройка» в законодательство Российской Федерации было впервые введено частью I Гражданского кодекса1, затем несколько раз видоизменялось, Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной реги-страции недвижимости» (постатейный). Изд. 2-е, перераб. и доп. М. : Юстицинформ, 2019. С. 21. Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29.04.2010 № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2010. № 6. однако основные условия признания объекта самовольным остались неизменными: возведение объекта без получения необходимых разрешений на строительство, предусмотренных ст. 51 Градостроительного кодекса РФ; несоответствие земельного участка целям строительства или нарушение механизма его предоставления (например, неоформление прав на земельный участок под постройкой); нарушение градостроительных регламентов (нарушения должны иметь характер существенных и вести в итоге к нарушению прав и охраняемых законом интересов других лиц или создавать угрозу жизни и здоровью граждан; несущественные нарушения не являются признаком самовольной постройки, а устранимые нарушения могут быть исправлены заинтересованным лицом в целях легализации самовольной постройки).
Заметим, что существовавшие долгое время проблемы с незаконно построенными объектами постепенно решала судебная практика. Самым главным в этой связи стало совместное постановление Пленумов Верховного Суда РФ № 10 и Высшего Арбитражного Суда РФ № 22 от 29.04.20102.
В пункте 26 данного документа закреплено, что «отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку», а в п. 29 указано, что статья 222 ГК РФ не регулирует демонтаж временных построек, а также перепланировку, переоборудование недвижимого имущества, в результате которых не создан новый объект.
Если же в результате самовольной реконструкции недвижимого имущества возникает новый объект, то положения ст. 222 ГК РФ подлежат применению. Так, в определении от 23.06.2015 № 24-КГ15-6 Верховный Суд РФ Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 24-КГ15-6 // Текст документа официально опубликован не был. URL: https://base.garant.ru/71151136 (дата обращения: 14.08.2020). разъяснил, что созданием нового объекта является изменение характеристик, индивидуализирующих объект недвижимости (высоты, площади, этажности и т.п.).
Дела о самовольных постройках (о сносе и признании права собственности на них) довольно часто становятся предметом рассмотрения в Верховном Суде РФ, так как действующим законодательством вопрос о них недостаточно урегулирован, несмотря на внесенные в ст. 222 ГК РФ изменения. Тем не менее остается много нерешенных вопросов, например распространяется ли понятие «самовольное строение» на незавершенные объекты, в каких случаях возможен только снос, а когда -- приведение построек в соответствие установленным требованиям. Данные пробелы могут привести к злоупотреблениям при принятии соответствующих решений.
В итоге получается, что подходы к спорным вопросам должна выработать судебная практика. Это в корне неверно в силу специфики нашей правовой системы, относящейся к романо-германскому типу, где основным источником права является нормативный правовой акт, а не судебный прецедент.
Поэтому именно на законодателе, а не на судебных органах должна лежать ответственность за практическую реализацию мер противодействия самовольному строительству. Более того, в юридической литературе неоднократно отмечалось, что судебная практика в отношении самовольной постройки крайне противоречива, что «является прямым следствием небольшой теоретической разработанности данного института и нерешенности вопроса о правовой природе самовольной постройки» Ершов О. Г., Бехтер В. А. К вопросу о правовой природе самовольной постройки // Право и экономика. 2015. № 4. С. 37..
У Верховного Суда РФ последний объемный обзор на тему самовольного строительства вышел в 2014 г. Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19 марта 2014 г.) // URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime (дата обращения: 14.08.2020).. В нем ВС РФ разъяснил, что право собственности на самовольное строение, возведенное гражданином без необходимых разрешений на арендованном им участке, можно признать при определенных условиях: предоставление участка в аренду именно для строительства соответствующего объекта недвижимости, отсутствие существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил и если сохранение спорного строения не нарушает прав и законных интересов других лиц, не создает угрозу жизни и здоровью граждан. Кроме того, невозможно признать право собственности на часть объекта самовольной постройки. А в случае самовольной пристройки вспомогательных помещений к первоначальному объекту недвижимости интересы собственника можно защитить, признав право в целом на собственность в реконструированном виде, а не на пристройку к первоначальному объекту. К таким случаям следует относить также пристроенный балкон.
Примечательно, что в период существования Гражданского кодекса РСФСР понятием объекта самовольного строительства, указанным в ст. 109 данного Кодекса, был охвачен только жилой дом (дача) Григорьева А. Г. История развития законодательства о самовольном строительстве // Общество: политика, экономика, право. 2016. № 3. С. 106-108., в связи с чем позиции Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ о возможности признания объекта, построенного до вступления в силу Гражданского кодекса РФ, самовольной постройкой кардинальным образом отличаются.
Позиция Верховного Суда РФ состоит в том, что ст. 109 ГК РСФСР необходимо применять по аналогии в отношении любых объектов капитального строительства, возведенных до момента начала действия ст. 222 ГК РФ. Данный вывод указан в определении Верховного Суда РФ от 08.08.2017 № 39-КГ17-6.
В свою очередь, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в период с 2012 по 2014 г. издал пять постановлений, в которых исходил из того, что Гражданский кодекс РСФСР в качестве самовольных построек рассматривал исключительно построенные гражданами жилые дома (дачи), в связи с чем нежилые объекты капитального строительства, созданные до момента начала действия ст. 222 ГК РФ, в силу закона не могут признаваться самовольными постройками. Данная позиция отражена в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ: от 24.01.2012 № 12048/11 по делу № А65- 26122/2010; от 05.06.2012 № 238/12 по делу № А50-2668/2011; от 25.09.2012 № 5698/12 по делу № А41-9398/11; от 19.11.2013 № 6557/13 по делу № А56-41462/2011; от 01.07.2014 № 4240/14 по делу № А45-2923/2013. Как уже отмечалось, в ст. 222 ГК РФ, определяющую наличие у объекта капитального строительства признаков самовольного, с момента введения указанного кодекса значимые изменения вносились дважды: в 2015 и в 2018 гг., и в обоих случаях изменения были направлены на ужесточение контроля в данной сфере.
В 2015 г. изменения были внесены Федеральным законом от 13.07.2015 № 258-ФЗ «О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон “О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации”»: из текста была исключена ссылка на необходимость определения степени допущенного нарушения градостроительных, строительных норм и правил, что фактически определило все объекты капитального строительства, не соответствующие установленным положениям в любом объеме, как самовольные.
Кроме прочего, был изменен круг объектов, которые могут быть признаны самовольной постройкой. Если прежняя редакция п. 1 ст. 222 ГК РФ позволяла относить к самовольным постройкам жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, то новая редакция уже не делает акцент на обязательности отнесения самовольной постройки к недвижимому имуществу.
Ранее, согласно п. 26 совместного постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ № 10/22, степень допущенных нарушений, равно как и наличие угрозы жизни и здоровью граждан, надлежало определять суду, основываясь на заключении компетентных органов или на соответствующей экспертизе.
Однако в современной практике суды по-прежнему используют данный подход, указывая на необходимость наличия баланса между допущенным нарушением и применяемой санкцией, определяя, что снос самовольно возведенного объекта является крайней мерой гражданско-правовой ответственности. В качестве примера можно привести определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23.10.2018 № 49- КГ18-45 Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23.10.2018 № 49-КГ18- 45 // URL: https://legalacts.ru/sud (дата обращения: 16.08.2020)., согласно которому рассматриваемое дело возвращено в апелляционный суд по причине того, что не была установлена степень ограничений прав истца на пользование своим участком, выраженных в создании угрозы жизни и здоровью граждан в случае сползания снега с крыши бани, расположенной на расстоянии 27 см от границы земельного участка.
Другим, еще более важным аспектом, подход к которому был изменен Федеральным законом от 13.07.2015 № 258-ФЗ, являлось основание сноса самовольной постройки. Показательным примером является судебное дело, описанное в информационном письме Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.12.2010 № 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации» Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.12.2010 № 143 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2011. № 2.. Первая редакция ст. 222 ГК РФ в ч. 3 указывала на необходимость сноса самовольной постройки, за исключением случая признания в отношении нее права собственности на основании решения суда.