Пермский государственный национальный исследовательский университет
Природа решений конституционных судов о толковании конституционных положений
К.М. Худолей
Особая природа решений конституционных судов в России о толковании конституционных положений выражается в том, что эти акты распространяются на неограниченное число случаев, имеют общеобязательное значение для участников общественных отношений. В актах толкования основных законов закрепляются общеобязательные предписания, связанные с разъяснением, уточнением действительного смысла толкуемых положений. Но акт толкования не может вносить изменения, дополнения, поправки в толкуемый акт. Акт толкования также не может распространить действие толкуемой нормы на обстоятельства, не предусмотренные толкуемым актом. Такая природа актов толкования нашла свое выражение в законодательстве, например в ст. 117 закона Свердловской области от 2 марта 1999 г. (ред. от 22 октября 2010 г.) №4-03 «О правовых актах в Свердловской области» [21]. Аналогичную позицию высказал и Конституционный суд РФ: в постановлении от 19 мая 1992 г. №5-П «По делу о проверке конституционности постановления Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991 г. «О толковании статьи 183 Конституции (Основного Закона) РСФСР» [4] указано, что недопустимо искажение содержания конституционно-правовой нормы в процессе ее толкования. Позиция конституционных (уставных) судов аналогична вышеуказанной позиции федерального конституционного суда [33].
Решений конституционных судов о толковании конституций принимаются с целью конституционного контроля и защиты и являются «побочным продуктом» этой судебно-контрольной деятельности, а не законотворческой. При этом данные акты представляют собой интерпретацию Основного Закона, т.е. всегда носят производный непосредственно от Конституции характер. Кроме того, решения конституционных судов принимаются в порядке не законотворчества, а конституционного судопроизводства, поэтому акт толкования Конституции имеет внешнее выражение в форме судебного решения, а не нормативного акта [16, с. 50].
Сущностные свойства актов толкования конституций раскрываются в постановлении Конституционного суда РФ от 16 июня 1998 г. №19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126, 127 Конституции Российской Федерации» [37]. В этом постановлении указано, что акты Конституционного суда РФ имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и такое же, как нормативные правовые акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции. Конституционный суд Республики Башкортостан в постановлении от 26 ноября 1998 г. №8-П «По делу о толковании отдельных положений статей 132 и 135 Конституции Республики Башкортостан» высказал аналогичную правовую позицию [10]. Таким образом, в акте толкования Основного Закона закрепляются предписания, связанные с уточнением и конкретизацией действительного смысла толкуемых положений. Данные предписания имеют такое же действие, как и толкуемые положения, их применение не ограничивается рамками конкретного дела. Поэтому следует согласиться с Т.Я. Хабриевой, что толкование может стать альтернативной для принятия конкретизирующих поправок в текст Основного Закона [43, с. 26]. Стоит согласиться с тем, что многие проблемы по конкретизации и уточнению положений Основного Закона решаются при помощи толкования.
Кроме того, достаточно большое количество интерпретационных положений, сформулированных конституционными судами в актах толкования Основных Законов, в дальнейшем находят свое закрепление в законодательстве в виде правовых норм.
Например, Конституционный суд РФ в отсутствие прямого запрета в федеральном законодательстве сформулировал правовую позицию о том, что является невозможным выносить вопросы о продлении сроков полномочий выборного должностного лица, досрочном прекращении его полномочий на референдум [35]. Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в постановлении от 2 ноября 1995 г. «По делу о толковании части 3 статьи 1, статьи 67 и статьи 75 Конституции Республики Саха (Якутия)» [38] высказал аналогичную правовую позицию. Впоследствии данная правовая позиция нашла свое воплощение в законодательстве [31].
Кроме того, акт толкования Основного Закона имеет также прецедентный характер. Например, Т.Я. Хабриева считает, что в акте толкования находит закрепление прецедента толкования нормы права [44, с. 54]. Прецедент толкования возможен при интерпретации одной и той же нормы различными субъектами. Является недопустимым принятие противоречивых решений по тождественному вопросу, тем более при толковании норм Основного Закона, так как это может привести к еще большей неопределенности в их понимании. Норма права имеет только один смысл, поэтому невозможны два различных и одновременно действующих ее толкования [3, с. 3]. В силу этого акт толкования Основного Закона, закрепляя смысл толкуемых положений, является обязательным для всех субъектов, в том числе и для самого интерпретатора [6, с. 83].
Прецедентный характер решений конституционных судов признается не всеми учеными. Т.Г. Морщакова считает, что решения конституционного суда обладают свойствами только преюдициональности (факт, установленный один раз судом, не может устанавливаться снова), но никак не прецедента, поскольку играют не связывающую, а ориентирующую роль [8, с. 3]. Однако согласно региональному законодательству [23, ст. 86.3; 24, ст. 102] решение уставного cуда, противоречащее правовым позициям, сформулированным в других принятых судом актах, подлежит пересмотру. Кроме того, прецедентный характер актов толкования Основных Законов проявляется в том, что согласно законодательству обращения с запросами о толковании положений Основных Законов, которые были уже истолкованы ранее в других решениях, сохраняющих юридическую силу, к производству не принимаются [24, ст. 43]. Таким образом, закрепленные в акте толкования Конституции интерпретационные положения исключают иное истолкование Основного Закона. Так, Конституционный суд Республики Тыва неоднократно указывал, что конституционно-правовой смысл истолкованных положений Конституции Республики Тыва, выявленный в решениях этого суда, исключает иное их толкование [34].
Вопрос о месте решений органов конституционного правосудия в правовой системе в современной науке конституционного права относится к разряду дискуссионных [20, с. 131?137].
Можно выделить несколько основных точек зрения по этой проблеме.
1. Традиционной для отечественной юридической науки является точка зрения, что интерпретационные акты органов конституционного правосудия не относятся к источникам права. Например, В.С. Нерсесянц и О.Е. Кутафин не относят решения конституционных судов к числу источников права, так как считают, что с точки зрения теории разделения властей судебные органы законодательными полномочиями не обладают [19, с. 34; 14, с. 136]. Следовательно, конституционные суды не могут одновременно законодательствовать и применять закон.
И.Г. Дудко считает, что признание актов конституционных (уставных) судов источниками права приведет к тому, что они приобретут более высокую юридическую силу, чем законы, принимаемые региональными парламентами, и решения референдумов субъектов РФ [9, с. 26?33]. Поэтому нецелесообразно признавать решения конституционных (уставных) судов источниками права.
2. Ряд авторов придерживается мнения, что акты толкования органов конституционного правосудия нельзя отнести к числу источников права, но отмечают, что эти акты имеют определенное нормативное действие, нормативное содержание, в этом проявляется их особая природа.
Например, Т.Я. Хабриева признает, что акты конституционного суда о толковании Конституции могут иметь нормативное содержание [44, с. 23]. Т.Я. Хабриева также считает, что акты толкования Конституции являются актами нормативного действия, обладающими высшей юридической силой, уровень которой соответствует Основному Закону [44, с. 26]. Однако Т.Я. Хабриева непреклонна в том, что конституционный суд не является органом, который вправе создавать новые нормы права, так как обратное будет означать вытеснение законодателя из процесса выработки и принятия нормативных актов [42, с. 56].
3. Большая группа ученых считает, что решения конституционных судов, в которых дается толкование Основных Законов, являются источниками права.
Например, Н.В. Витрук считает источниками права решения конституционных судов, отмечая, что органы конституционного правосудия фактически осуществляют функции не только «негативного», но и «позитивного» законодателя [5, с. 171]. Необходимо отметить тот факт, что в некоторых зарубежных странах акты органов конституционного контроля официально признаются источниками права [36, с. 24?33]. Например, согласно ст. 94 Основного Закона ФРГ решение федерального конституционного суда приравнивается по юридической силе к закону в случае прямого указания на это в законодательстве [37]. В Литве, Казахстане, Беларуси, Азербайджане решения органов конституционного контроля также официально признаны источниками права в форме нормативных актов [28, ст. 72; 11, ст. 5; 29, ст. 2; 27, ст. 3].
В настоящий момент в законодательстве субъектов РФ господствующей является точка зрения, согласно которой интерпретационные акты являются разновидностью нормативно-правовых актов, а интерпретация ? составной частью процесса правотворчества. Так, в ст. 2 закона Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области» установлено, что «нормативный правовой акт ? правовой акт, содержащий нормы права (рассчитанные на многократное применение правила поведения, устанавливающие, изменяющие или прекращающие права, обязанности, ответственность персонально неопределенного круга лиц и (или) предусматривающие утверждение, введение в действие, толкование, приостановление либо признание утратившим силу нормативного правового акта). Такая формулировка законодателя возникла в силу правовой позиции, содержащейся в постановлении Конституционного суда РФ от17 ноября 1997 г. №17-П «По делу о проверке конституционности постановлений Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 21 июля 1995 года №1090-I ГД ”О некоторых вопросах применения Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации” и от 11 октября 1996 года №682-II ГД “О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации”» [36]. Напомним, Конституционный cуд РФ постановил, что акты аутентичного толкования должны приниматься в той же форме, что и толкуемые акты - т.е. акт толкования закона должен приниматься парламентом в форме закона и в процедуре, аналогичной принятию закона, т.е. нормативного акта. По своей юридической силе акты аутентичного и судебного толкования не отличаются, в силу этого вполне логичной выглядит позиция, нашедшая свое выражение в ст. 3 законе Республики Дагестан от 16 апреля 1997 г. (ред. от 09.10.2009 г.) №8 «О нормативно-правовых актах Республики Дагестан» [38], согласно которой постановления Конституционного суда Республики Дагестан о толковании Конституции Республики Дагестан являются нормативными актами.
Но, даже признавая за конституционными судами право осуществлять правотворческие функции, необходимо учитывать тот факт, что является недопустимым их вмешательство в законодательную деятельность, которую осуществляет парламент или народ непосредственно. Эта позиция воспринята, например, в постановлении Конституционного суда Республики Тыва от 18 мая 2004 г. №5-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 105 Конституции Республики Тыва в связи с запросом Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва» [33]. Суд указал, что содержащееся в запросе требование Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва дать разъяснение положений Конституции Республики Тыва о порядке определения полномочий комитетов Палаты представителей Великого Хурала Республики Тыва по своему характеру регулируется регламентом этой палаты. Принятие регламента относится к полномочиям самой палаты парламента. Поэтому дело в этой части подлежало прекращению.
Решения конституционных судов можно считать фактическими источниками права потому, что они могут стать юридическим основанием для отмены или изменения в установленном порядке нормативных актов и тем самым оказывают влияние на структуру права. Кроме того, решения органов конституционной юстиции можно считать фактическими источниками права в связи с правотолковательной деятельностью конституционных судов. Так, С.В. Поленина считает, что применение решений конституционных судов в качестве источников права обусловлено тем, что в них восполняются недостатки законодательной техники [35, с. 15]. В.В. Невинский считает, что решения конституционного суда являются источниками права, так как в результате его интерпретационной деятельности устраняется неопределенность в смысле конституционных положений, сглаживаются противоречия отдельных норм [18, с. 69?72]. С.А. Авакьян отмечает, что неясность смысла отдельных положений Основного Закона обусловливает появление «второго законодателя» - того, кто толкует [1, с. 206]. Немецкий ученый К. Штарк в связи с этим отмечает, что «конституция, в зависимости от того, как она толкуется, ограничивает законодателя, свободный политический процесс законотворчества обретает границы» [44, с. 315]. конституционный федеральный суд уставной
Однако, даже признавая решения конституционных судов источниками права, достаточно сложно отнести их к каким-либо известным формам права. Существующую проблему выразили Л.В. Лазарев и М.А. Митюков, чем являются акты конституционного правосудия: нормативными актами, судебными прецедентами, нетрадиционными источниками права, правовыми констанциями или же решениями, носящими преюдициональный характер [16, с. 4; 17, с. 18].
На наш взгляд, заслуживает одобрения точка зрения А.А. Белкина: акты толкования Основных Законов являются особыми «производными» источниками права [2, с. 8]. Действительно, осуществляя толкование, интерпретатор использует в качестве исходного материала текст толкуемого акта, а правотворчество судов протекает в рамках интерпретации. Производный характер актов толкования Основных Законов проявляется в следующем.
1. Сфера действия акта толкования и толкуемого акта совпадают [31, с. 126?127]. Поэтому характер действия акта толкования Основного Закона связан параметрами действия толкуемых положений во времени, в пространстве и по кругу лиц.
2. Изменение или отмена толкуемого акта ведет фактически к тому, что теряет юридическую силу акт толкования. Таким образом, отмена положений Основного Закона влечет утрату юридической силы соответствующего акта толкования.