ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Землин Александр Игоревич профессор кафедры военной администрации Военного университета Министерства обороны Российской Федерации
Бородин Федор Сергеевич помощник военного прокурора Красногорского гарнизона
Аннотация
В статье проводится анализ норм военного и финансового законодательства, в результате чего обнаруживаются отдельные проблемы правового регулирования при исполнении бюджетного законодательства. Делается вывод о наличии существенных различий в применении базовых правовых принципов, в том числе в финансовом праве, с учётом особенностей практики военно-правового регулирования. Обосновывается необходимость выделения специфических принципов, лежащих в основе деятельности органов Вооружённых Сил Российской Федерации, наделённых полномочиями по осуществлению контроля и надзора за исполнением бюджетного законодательства.
бюджетный законодательство правовой вооруженный
Развитие общественных отношений, в том числе участие государства в них, подтвердило необходимость выделения такого административного инструмента, как контрольно-надзорная деятельность, осуществляемая в различных отраслях общественной жизни. Целью выделения данного направления деятельности является повышение эффективности соблюдения и исполнения законодательства, устранение нарушений, противоречий и пробелов в законодательстве. В настоящее время возникла насущная необходимость совершенствования эффективности контрольно-надзорной деятельности за исполнением бюджетного законодательства в Вооружённых Силах Российской Федерации, определяемая потребностями как практики правоприменения, так и теории военного права.
Эффективное (результативное и целевое) расходование бюджетных средств, выделяемых для финансового обеспечения вооружённых сил, является обязательным условием оптимального функционирования военной организации государства, что невозможно без применения юридических средств, важнейшими из которых являются контроль и надзор. Изложенное свидетельствует о необходимости совершенствования правовых основ контроля и надзора за расходованием бюджетных средств на нужды Вооружённых Сил Российской Федерации с точки зрения практики.
Осознанием практической значимости вопросов контроля и надзора за расходованием бюджетных средств объясняется интерес к указанной проблеме со стороны руководства нашего государства. Так, Президент Российской Федерации В. В. Путин поставил задачу продолжить работу по повышению эффективности расходования бюджетных средств. «Мы не можем позволить себе расточительство, - заявил глава государства на заседании коллегии Счётной палаты Российской Федерации. - Из года в год Счётная палата выявляет очевидные нарушения бюджетной дисциплины, направляются соответствующие предписания; нужно признать, что кардинальных изменений пока нет… материалы о хищениях государственных средств, о нарушениях законодательства, полученные Счётной палатой, безусловно, должны ложиться в основу материалов, становиться предметом самого тщательного расследования». При этом особо было подчёркнуто, что «нужно наладить эффективную, постоянную работу, взаимодействие плотное, просто в ежедневном режиме с правоохранительными органами» [8]. Президент Российской Федерации В. В. Путин также неоднократно отмечал необходимость оптимизации контрольно-надзорной деятельности. В частности, по его мнению, «прокуратуре необходимо и далее укреплять контроль, не допускать разбазаривания бюджетных средств в сфере госзаказа, необходимо выявлять системные проблемы в законодательстве и правоприменении» [11].
Принципы организации контроля и надзора в осуществлении проверочных мероприятий имеют немаловажное значение для обеспечения финансовой дисциплины в Вооружённых Силах Российской Федерации.
Согласно правовой теории принципы права можно разделить на общеправовые, межотраслевые, отраслевые, а также принципы отдельных институтов (например, принципы контроля и надзора за осуществлением бюджетного законодательства в Вооружённых Силах Российской Федерации). Так, принципы правового института вбирают в себя не только свои собственные фундаментальные правовые начала, но и основные идеи всего права в целом, иногда нескольких отраслей в совокупности, а также отрасли права, которой данный институт принадлежит. Принципы института контроля в финансово-бюджетной сфере не являются исключением. Из общеправовых принципов для данного института прежде всего характерны:
- принцип законности;
- принцип равноправия субъектов Российской Федерации в правовом регулировании финансовых отношений;
- принцип справедливости [10].
Среди отраслевых принципов финансового права, являющихся основополагающими, фундаментальными идеями и предназначенных для контроля в финансово-бюджетной сфере, можно назвать следующие:
- федерализм;
- гласность;
- плановость;
- социальная направленность деятельности.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О Счётной палате Российской Федерации» Счётная палата организует и осуществляет контроль за своевременным исполнением федерального бюджета [4].
Законом закреплены принципы осуществления Счётной палатой финансового контроля: принцип законности, принцип объективности, принцип независимости, принцип гласности.
Исходными положениями, основными началами, присущими непосредственно институту контроля в финансово-бюджетной сфере, представляются следующие:
- независимость контролирующих органов;
- объективность при проведении контроля;
- компетентность контролирующих органов;
- эффективность контроля;
- чёткость, ясность, достоверность результатов контроля.
Контроль в бюджетном процессе выделяется как отдельная его стадия, так как присутствует обособленный круг участников (органов, осуществляющих контроль), наделённых соответствующими полномочиями [10].
В связи с изложенным на субъектов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность, распространяются гарантии и принципы бюджетного процесса, осуществляемого по строгим правилам. Чем разнообразнее будет набор способов, методов и приёмов контроля, тем выше будет качество и эффективность контрольных мероприятий. А повышение степени использования большого количества разноплановых контрольных приёмов станет возможным в условиях повсеместной автоматизированной обработки экономической информации, что значительно сократит затраты времени и сил контролирующих работников при автоматизации контрольно-ревизионного процесса.
Цель и принципы контроля в финансово-бюджетной сфере представляют собой его основные и неотъемлемые сущностные элементы. Они входят в структуру финансового контроля наряду с его предметом, методом, объектом, субъектом. Цель и принципы контроля в финансово-бюджетной сфере задают вектор его развития, показывают основные направления его правового регулирования, являются определяющими критериями при разработке правовых норм в области финансового контроля, а также устанавливают единые ориентиры при его реализации.
Для понимания целей государственного контроля и надзора необходимо определить базис этой деятельности, а именно принципы, на которых и строится осуществление возложенных на орган полномочий.
Контроль и надзор за исполнением бюджетного законодательства (далее - КИНЗИБЗ) в Вооружённых Силах Российской Федерации основывается на различных принципах, охватывающих политическую, финансовую, организационную и иные стороны деятельности. В первую очередь необходимо учитывать единые общеустановленные принципы контрольно-надзорной функции государственного управления, поскольку субъект контроля является производным от государственного органа контроля (Контрольно-Счётной палаты). Кроме того, необходимо учитывать общеправовые принципы, которые представляют собой основу любых правоотношений, в особенности связанных с реализацией властных полномочий. Отмечая специфику анализируемой сферы - контроль за исполнением бюджетного законодательства в Вооружённых Силах Российской Федерации, - следует принимать во внимание принципы военной политики, военно-технического сотрудничества, военной безопасности и, безусловно, финансовой политики в области обороны. К последним, в частности, относятся: недопущение нанесения государству экономического ущерба и снижения расходов федерального бюджета на национальную оборону; обязательность и пропорциональность распределения прибыли между всеми организациями - участницами военно-технического сотрудничества, с учётом их вклада в разработку, производство и реализацию продукции военного назначения и др.
Принципы военной политики определяют направление деятельности как в общем при реализации задач обороны страны, так и в узкой сфере, как, например, в рассматриваемой сфере. Вопрос о принципах организации контрольно-надзорной деятельности за исполнением бюджетного законодательства в Вооружённых Силах Российской Федерации имеет существенное значение для исследования этой деятельности. Для проведения критического анализа необходимо провести классификацию принципов, а именно выделить принципы организации (статики) и принципы осуществления полномочий. К первой категории относятся, например, принцип разделения полномочий по осуществлению контрольно-надзорных мероприятий за обеспечением исполнения бюджетного законодательства в Вооружённых Силах Российской Федерации. Все соответствующие действия образуют собой единую цепь, каждый из звеньев отвечает за узкое направление, осуществляемое органом власти. Например, Счётная палата Российской Федерации осуществляет внешний государственный аудит (контроль) порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью и иными ресурсами (в пределах её компетенции), обеспечивающими безопасность и социально-экономическое развитие Российской Федерации [4]. Формы и методы реализации такого рода деятельности закреплены в п. 2 ст. 267.1 БК РФ [1].
Для функционирования системы контроля за исполнением бюджетных средств в зависимости от сферы расходования необходимо сочетать принципы управления бюджетными средствами и специфические принципы организации деятельности органов Вооружённых Сил Российской Федерации. В настоящее время в связи с реформированием бюджетного учёта бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов деятельности. Выделяемые бюджетные ассигнования имеют чёткую связь с конечными результатами деятельности бюджетных учреждений. Следовательно, при составлении бюджетным учреждением сметы расходов в неё должен быть заложен тот объём денежных средств, использование которых позволит достичь поставленных перед бюджетным учреждением целей и задач (то есть конечных результатов его деятельности на определённый период). Сущность бюджетных отношений претерпевает некоторые изменения в связи с распределением средств при регулировании посредством бюджетного законодательства, в частности с учётом положений Федерального закона «О государственном оборонном заказе» [3], соответственно принципы также модифицируются согласно специфике. Это выражается в расширении полномочий контролирующего органа (они приведены в ст. 15.2 вышеназванного Федерального закона; в том числе доступ должностных лиц к стратегически важным объектам), строгой отчётности о проведённых мероприятиях, а также в выделении некоторых особенностей при проведении проверок. Например, ст. 9 Федерального закона «О государственном оборонном заказе» закрепляет, что государственное регулирование цен на продукцию по государственному оборонному заказу основывается на следующих основных принципах:
1) единое нормативно-правовое обеспечение для всех участников размещения и выполнения государственного оборонного заказа;
2) стимулирование снижения затрат на поставки продукции по государственному оборонному заказу;
3) обеспечение прибыльности поставок продукции по государственному оборонному заказу;
4) обоснованность затрат головного исполнителя, исполнителя;
5) применение мер антимонопольного регулирования;
6) соблюдение баланса интересов государственного заказчика и головного исполнителя, исполнителя [3].
Сделаем вывод, что при осуществлении контролирующей деятельности соответствующий? орган учитывает принципы государственного регулирования цен и косвенно применяет их при проведении проверки исполнения бюджетных ассигнований.
Изменения происходят также и в принципах, выделяемых в военном праве как отрасли, регулирующей управленческие отношения. Принцип линейности и функциональности реализуется в построении системы органов управления в отрасли военной безопасности, а именно сочетании различных типов организации и взаимодействия в структуре Вооружённых Сил Российской Федерации.
Классический правовой принцип законности безусловно находит своё отражение и в организации системы органов КИНЗИБЗ в Вооружённых Силах Российской Федерации. Его реализация происходит как на стадии правотворчества (принятие узконаправленных нормативных правовых актов требует обязательного соблюдения актов, имеющих большую юридическую силу), так и на стадии правоприменения (совершение действий и принятие решений в строгом соответствии с законом), при осуществлении контроля за действиями и решениями органов и уполномоченных лиц. Соответственно разработка нормативных положений, регулирующих полномочия органов КИНЗИБЗ в Вооружённых Силах Российской Федерации, также должна отвечать принципу законности, чтобы в дальнейшем исключить внеправовую (незаконную) деятельность контролирующего аппарата.
Обращаясь к принципам динамики, прежде всего необходимо определить область действия данных принципов - организация проведения контрольных и надзорных мероприятий, и реализуемые в процессе права, и обязанности различных субъектов отношений, возникающих в ходе проверки.
Основой реализации полномочий органов КИНЗИБЗ в Вооружённых Силах Российской Федерации является самостоятельность и независимость их непосредственного функционирования. Должно быть исключено внешнее воздействие, обеспечена абсолютная защита от вмешательства третьих лиц. Несмотря на косвенную зависимость органа КИНЗИБЗ в силу построения управленческой системы в государстве, требуется некоторая его автономность в функциональном, финансовом и организационном плане. Соблюдение указанного принципа позволит данному органу объективно осуществлять свою деятельность, что приведёт к достижению поставленной задачи. От реализации этого принципа зависит качество и эффективность проводимых проверок и, следовательно, соблюдение законодательства в бюджетных отношениях.
Военная прокуратура, являясь одним из гарантов законности в сфере строительства и развития Вооружённых Сил Российской Федерации и составной частью системы прокуратуры Российской Федерации, действует на основе общих принципов организации и деятельности прокуратуры, к числу которых относится принцип независимости [7].
По мнению М. В. Комарова, деятельности военной прокуратуры присущи и определённые особенности, обусловленные принципами военного единства - централизацией, единоначалием, воинской дисциплиной; организационной структурой Вооружённых Сил Российской Федерации, отражающей развитие видов Вооружённых Сил, родов войск; характерными способами боевого применения войск и сил флота. В силу этих особенностей, например, организационное построение органов военной прокуратуры осуществляется применительно к структуре Вооружённых Сил Российской Федерации [9].