Л.В. Андреева отмечает, что «эффективность закупки следует понимать как применение конкурентного способа определения поставщика и наилучшее соотношение цены закупки и качества предоставляемых работ (услуг, товаров). Результативность и эффективность закупок обеспечиваются совокупностью предусмотренных в Законе №44-ФЗ мер, включая деятельность контрольных органов»Андреева Л.В. Понятие контрактной системы и основные правила ее функционирования // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. №11. С. 3-16..
Нужно подчеркнуть тот факт, что предусмотренный в Законе №44-ФЗ принцип требует, чтобы заказчик эффективно и результативно осуществил весь процесс закупок. Иными словами, не только результат государственных и муниципальных закупок должен быть эффективным, но и сам процесс закупок должен быть эффективно организован. Следовательно, этот принцип указывает и процесс, и результат.
Все вышеупомянутые вопросы - следствие того, что законодатель четко не определил, что понимается под этими понятиями, более того, предусмотрел персональную ответственность. Кроме этого, одной из основных целей Закона №44-ФЗ является повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ и услуг. Таким образом, в законодательстве о государственных закупках отмечается, что государственные закупки направлены на эффективное и результативное обеспечение государственных и муниципальных нужд, однако не дается определение понятия эффективности и результативности осуществления закупок. Более того, статья 12 Закона №44-ФЗ, не закрепляя определение государственных и муниципальных нужд, предусматривает их результативное обеспечение. Возникает вопрос, каким способом можно обеспечить результативность государственных и муниципальных нужд, определение которых не предусмотрено в законодательстве.
Необходимость четкого определения вышеуказанного принципа обусловлена тем, что уполномоченные органы, которые осуществляют контроль и аудит в сфере закупок, в рамках своих полномочий оценивают эффективность государственных закупок. Соответственно, следует четко определить данное понятие и критерии его оценки для правильного осуществления контроля и аудита.
Следует отметить и то, что согласно абз. 3 пп. «г» п.2 Национального плана развития конкуренции в РФ на 2018-2020 годы, утвержденного Указом Президента РФ от 21 декабря 2017 г. «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции»СЗ РФ. 2017. №52 (ч. I). Ст. 8111., федеральные органы исполнительной власти, государственные компании и государственные корпорации при организации закупочной деятельности должны обеспечить внедрение показателей, характеризующих эффективность закупок товаров, работ, услуг, в том числе подведомственными организациями. То есть можно сказать, что совокупность этих показателей обеспечивает эффективность осуществления закупок. Если анализировать перечень показателей разных органов, то можно заметить, что в основном у всех определены одинаковые показатели (экономия при расходовании средств бюджета по итогам осуществления закупок, среднее количество заявок участников закупки, поданных на участие в конкурентных процедурах, и т.д.), однако заметны и различные подходы. Например, согласно приложению к приказу министра обороны РФ от 29 апреля 2019 г. №231Приказ министра обороны РФ от 29.04.2019 №231 «Об утверждении Перечня показателей, характери-зующих эффективность закупок товаров, работ, услуг Министерства обороны Российской Федерации, территориальных органов Министерства обороны Российской Федерации, подведомственных ему федеральных государственных казенных, бюджетных и автономных учреждений, федеральных госу-дарственных унитарных предприятий» // СПС «КонсультантПлюс». эффективность закупок товаров, работ, услуг включает в себя показатель эффективности расходования бюджетных средств заказчиком по отраслевым направлениям, показатель соблюдения законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок и комплексный показатель эффективности закупок заказчика. Каждый вышеперечисленный показатель рассчитывается по отдельной формуле. Более того, для расчета эффективности расходования бюджетных средств заказчиком по отраслевым направлениям отдельно учитывается средняя экономия бюджетных средств по закупкам заказчика, осуществленным посредством аукционов, и отдельно - посредством конкурсов. Отличаются также показатели эффективности закупок товаров, работ, услуг Федерального агентства связи и подведомственных ему организаций. В частности, учитываются показатели эффективности планирования осуществления закупок, конкурентности проведения закупок, соблюдения законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок / о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц при проведении процедур определения поставщика, соблюдения сторонами обязательств по контрактам, заключенным в отчетном периоде. Вышеуказанные примеры свидетельствуют о том, что у органов есть разные подходы к определению эффективности закупок, что является следствием отсутствия в бюджетном законодательстве и законодательстве о закупках определения понятия «эффективность». Более того, здесь возникает вопрос, должны ли контрольные органы при осуществлении контроля руководствоваться этими приказами. Таким образом, можно утверждать, что локальное регулирование данного вопроса не может обеспечить единообразного понимания, применения и оценки эффективности. Соответственно, для комплексного регулирования и для правильного осуществления контроля необходимо законодательно и на федеральном уровне закрепить основные критерии, которыми будут руководствоваться все заказчики и контрольные органы. К примеру, Федеральный закон от 23 августа 1996 г. №127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» определяет, как осуществляется оценка эффективности расходования бюджетных средств, направляемых на государственную поддержку инновационной деятельности, исходя из п.2 ст.160.3 БК РФ, где законодатель предусмотрел, что оценка эффективности использования бюджетных средств, направленных на государственную поддержку инновационной деятельности, осуществляется с соблюдением требований, установленных вышеупомянутым Законом. Кроме того, постановлением Правительства от 12 августа 2008 г. №590 «О порядке проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения»СЗ РФ. 1996. №35. Ст. 4137.СПС «КонсультантПлюс». были утверждены Правила проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения.
Если провести параллель между этим принципом и тем, который предусмотрен Федеральным законом от 18 июля 2011 г. №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»СЗ РФ. 2011. №30 (ч. 1). Ст. 4571. (далее - Закон №223-ФЗ), то можно увидеть, что в Законе №223-ФЗ сформулирован такой принцип закупки: расходование денежных средств должно быть экономически эффективным и целевым. Стоит обратить внимание на то, что Закон №223-ФЗ предусматривает только экономическую эффективность, что ставит под вопрос возможность толкования данного принципа с точки зрения качественности. Согласно Большому экономическому словарю, экономический эффект - это полезный результат экономической деятельности, измеряемый обычно разностью между денежным доходом от деятельности и денежными расходами на ее осуществлениеБольшой экономический словарь / под ред. А.Н. Азрилияна. 7-е изд., доп. М.: Институт новой экономики, 2008. С. 1442.. Кроме этого, понятие эффективности, закрепленное в Бюджетном кодексе РФ, не полностью соответствует понятию эффективности, предусмотренному в Законе №223-ФЗ, так как Бюджетный кодекс под эффективностью подразумевает экономность и результативность, а Закон №223-ФЗ только экономическую эффективность.
Более того, вместо принципа результативности в Законе №223-ФЗ закреплен принцип целевого расходования денежных средств, однако не предусмотрено определение данного принципа. То есть в отличие от Закона №44-ФЗ, который ориентирован на результат, Закон №223-ФЗ делает акцент на целевую направленность денежных средств. Статья 306.4 БК РФ дает определение понятия «нецелевое использование бюджетных средств» и предусматривает, что нецелевое использование бюджетных средств, источником финансового обеспечения (софинансирования) которых являлся межбюджетный трансферт, имеющий целевое назначение, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных не по целевому назначению, или сокращение предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований). Это можно обосновать тем, что средства бюджета бюджетной системы РФ предоставляются на конкретные цели, которые определены законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств и т.д., и, соответственно, эти средства должны быть направлены именно на выполнение этих целей. Таким образом, достигнутый результат, который не соответствует целям, для которых были предоставлены средства, не может считаться целевым использованием бюджетных средств.
Тем не менее нельзя утверждать, что нецелевое использование бюджетных средств и принцип целевого расходования денежный средств, предусмотренный в Законе №223-ФЗ, полностью совпадают по значению, поскольку данный Закон регулирует корпоративные закупки, заказчик осуществляет закупки и за счет внебюджетных средств. Например, когда бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет средств, полученных при осуществлении ими иной приносящей доход деятельности от физических лиц, юридических лиц, они не получают денежные средства на проведение закупок непосредственно из бюджета бюджетной системы РФ и, соответственно, эти средства не являются бюджетными. В таком случае они сами определяют, на какие цели использовать эти средства.
Таким образом, в отличие от БК РФ, который требует, чтобы все бюджетные средства были расходованы на цели, которые определены законом о бюджете, бюджетной сметой и т.д., целевым расходованием денежных средств на закупки следует признавать расходование их на цели, определенные в установленном порядке самим заказчиком.
Исходя из вышесказанного, можно утверждать, что целевое использование бюджетных средств и целевое расходование денежных средств - разные понятия, поэтому в Законе №223-ФЗ следует дать определение понятия «целевое расходование денежных средств» и сформулировать критерии оценки данных действий.
При анализе законодательства о закупках возникает вопрос, почему в Законе №44-ФЗ не предусмотрен принцип целевого использования денежных средств при осуществлении государственных и муниципальных закупок. Это было бы логично, поскольку при осуществлении государственных и муниципальных закупок заказчик расходует бюджетные средства, которые предназначены для обеспечения государственных и муниципальных нужд, и, несомненно, они предоставляются на конкретные цели, а условия расходования предусматриваются законодательством о закупках. Это вытекает из принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целейПостановление ФАС Западно-Сибирского округа от 24.03.2009 №Ф04-1611/2009(2703-А70-31) по делу №А70-4042/32-2008 // СПС «КонсультантПлюс»..
В заключение следует отметить, что все принципы контрактной системы являются основополагающими, ими должны руководствоваться все участники контрактной системы. Принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок имеет особую важность, поскольку закупки финансируются из бюджетной системы РФ. В целом принцип эффективности относится к принципам бюджетного права, и можно утверждать, что этот принцип отражается во всех сферах бюджетного права.
Важность данного принципа и необходимость его предусмотрения в российском законодательстве также вытекает из Договора о Евразийском экономическом союзеДоговор о Евразийском экономическом союзе (подписан в г. Астана 29.05.2014) (ред. от 15.03.2018) // СПС «КонсультантПлюс»., который предусматривает, что государства-члены в качестве одного из принципов и целей регулирования в сфере государственных и муниципальных закупок должны определить «обеспечение оптимального и эффективного расходования средств, используемых для закупок в государствах-членах». Более того, в данном Договоре закреплены нормы, повышающие эффективность закупок, которые государства-члены могут предусмотреть в отечественном законодательстве. В их число входят нормирование закупок, осуществление общественного контроля и общественного обсуждения закупок, применение антидемпинговых мер, привлечение экспертов, экспертных организаций. Следует заметить, что все вышеперечисленные нормы, повышающие эффективность закупок, закреплены в Законе №44-ФЗ и также способствуют повышению эффективности закупок, однако приводитли каждое нарушение этих норм к неэффективности закупок, однозначно невозможно сказать, поскольку в законодательстве о закупках, а также в бюджетном законодательстве не определено, как именно необходимо оценивать эффективность и результативность.
Выводы
Определение принципа ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок, сформулированное в ст.12 Закона №44-ФЗ, не раскрывает сущность данного принципа и не позволяет отграничить его от смежных явлений, предусмотренных в Законе №223-ФЗ.
Полагаем, что в законодательстве о государственных закупках принцип эффективности необходимо определить, исходя из формулировки принципа эффективности использования бюджетных средств, предусмотренного в БК РФ, в котором эффективность включает экономность и результативность.
Принцип эффективности осуществления закупок относится не только к результату, но и к процессу осуществления закупок.
Библиография
1. Андреева Л.В. Понятие контрактной системы и основные правила ее функционирования // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2013. - №11. - С. 3-16.
2. Большой экономический словарь / под ред. А.Н. Азрилияна. - 7-е изд., доп. - М.: Институт новой экономики, 2008. - 1472 с.
3. Голубев А.В. Юридическое выражение результативности и эффективности использования бюджетных средств / Финансовое право. 2013. №2. - С. 22-27.
4. Пашков А.С., Явич Л.С. Эффективность действия правовой нормы (К методологии и методике социологического исследования) // Советское государство и право. - 1970. - №3. - С. 40-48.
5. Пискотин М.И., Лазарев Б.М., Салищева Н.Г., Тихомиров Ю.А. О науке управления // Советское государство и право. - 1964. - №9. - С. 15-27.
6. Поветкина Н.А. Эффективность расходования бюджетных средств: проблемы правовой квалификации // Финансовое право. - 2015. - №3. - С. 16-22.
References (transliteration)
1. Andreeva L.V. Ponyatie kontraktnoj sistemy i osnovnye pravila ee funkcionirovaniya // Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika. 2013. - №11. - S. 3-16.
2. Bolshoj ekonomicheskij slovar / pod red. A.N. Azriliyana. - 7-e izd., dop. - M.: Institut novoj ekonomiki, 2008. - 1472 s.
3. Golubev A.V. Yuridicheskoe vyrazhenie rezultativnosti i effektivnosti ispolzovaniya byudzhetnyh sredstv // Finansovoe pravo. - 2013. - №2. - S. 22-27.
4. Pashkov A.S., Yavich L.S. Effektivnost dejstviya pravovoj normy (K metodologii i metodike sociologicheskogo issledovaniya) // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. - 1970. - №3. - S. 40-48.
5. Piskotin M.I., Lazarev B.M., Salishcheva N.G., Tihomirov Yu.A. O nauke upravleniya // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. - 1964. - №9. - S. 15-27.
6. Povetkina N.A. Effektivnost raskhodovaniya byudzhetnyh sredstv: problemy pravovoj kvalifikacii // Finansovoe pravo. - 2015. - №3. - S. 16-22.