Санкт-Петербургский государственный университет
Кафедра финансового и административного права
Принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок
А.Э. Катвалян, аспирант
Аннотация
Статья посвящена раскрытию принципа ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок. Рассматривается соотношение принципа эффективности осуществления закупок и принципа эффективности использования бюджетных средств, предусмотренных в Бюджетном кодексе РФ, указывается, что первый принцип дополняет второй. Сравнивается принцип эффективности осуществления закупок, предусмотренный Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», с принципом целевого и экономически эффективного расходования денежных средств, закрепленным в Федеральном законе от 18 июля 2011 г. №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Указывается, что для оценки эффективности закупок необходимо определить основные задачи и конкретные цели, достижение которых позволит оценить закупки как «эффективные» и «результативные».
Ключевые слова: государственные закупки; Закон №44-ФЗ; контрактная система; принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд; эффективность осуществления закупок; принцип эффективности использования бюджетных средств; принцип целевого и экономически эффективного расходования денежных средств; Бюджетный кодекс; результативность; экономность; заданный результат; наилучший результат.
Abstract
The Principle of Responsibility for the Efficiency of Provision of State and Municipal Needs, Procurement Efficiency
A.E. Katvalyan, Postgraduate Student, Department of Financial and Administrative Law, St. Petersburg State University
The paper is devoted to the discussion of the principle of responsibility for the efficiency of provision of state and municipal needs, procurement efficiency. The paper investigates the balance between the principle of efficiency of procurement and the principle of efficiency of the use of budgetary funds consolidated in the Budget Code of the Russian Federation. The author underlines that the former principle complements the later. The author compares the principle of efficiency of procurement set forth in Federal Law of April 5, 2013, No. 44-FZ “On the contract system in the sphere of procurement of goods, works, services to ensure state and municipal needs,” and the principle of targeted and cost-effective spending of monetary funds enshrined in the Federal Law of July 18, 2011, No. 223-FZ “On procurement of goods, works, services by certain types of legal entities.” It is pointed out that in order to evaluate the effectiveness of procurement it is necessary to identify the main objectives and specific objectives, achievement of which will enable the evaluation of procurement as “effective” and “meaningful.”
Keywords: public procurement; Law No. 44-FZ; contract system; principle of responsibility for efficiency of provision of state and municipal needs; efficiency of procurement; principle of efficiency of use of budgetary funds; principle of targeted and cost-effective expenditure of money; Budget Code; effectiveness; economy; given result; best result.
эффективность государственный муниципальный бюджетный закупка
Правовое регулирование государственных закупок основано на законодательно закрепленных принципах, которые определяют направление регулирования и юридическую природу этих отношений, и субъекты государственных закупок в своих действиях при осуществлении закупок должны руководствоваться данными принципами. Одним из важнейших принципов осуществления государственных закупок, закрепленных в ст. 6 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»СЗ РФ. 2013. №14. Ст. 1652. (далее - Закон №44-ФЗ), является принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок.
Масштабность расходов при проведении государственных закупок, количество нарушений в этой сфере, ограниченность источников доходов заказчиков, а также роль государственных закупок в экономике страны показывает важность данного принципа. Более того, нужно подчеркнуть, что при осуществлении государственных закупок используются средства бюджета РФ и принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок в Законе №44-ФЗ исходит из бюджетного законодательства. Это обосновывается тем, что средства, за счет которых государственные заказчики осуществляют государственные закупки, являются бюджетными.
Прежде всего стоит обратить внимание на то, что сама формулировка этого принципа порождает вопросы. В частности, в ст.6 Закона №44-ФЗ определено следующее: «Принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок», однако ст.12 Закона №44-ФЗ называется «Принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок». Из данного названия следует, что законодатель предусматривает ответственность за результативность и эффективность, иными словами, они являются одним принципом. Из определения ст.6 Закона №44-ФЗ предполагается, что принцип эффективности осуществления закупок является отдельным принципом и ответственность касается только результативности. Очевидно, что существует проблема юридической техники, которая может порождать практические проблемы, а именно в части определения ответственности за нарушения. Другими словами, если исходить из определения ст.6 Закона №44-ФЗ, то ответственность возникает только при нарушении результативности, а статья 12 Закона №44-ФЗ предусматривает ответственность при нарушении как результативности, так и эффективности.
В части 1 ст.12 Закона №44-ФЗ лишь говорится, что государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных в Законе №44-ФЗ, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд. Данное определение порождает некоторые вопросы. В частности, определение, предусмотренное в ст.12 Закона №44-ФЗ, относится и к результативности, и к эффективности? Или только к эффективности? Или понятия «результативность» и «эффективность» с точки зрения законодательства о государственных закупках идентичны?
В поисках ответа на вопросы нужно раскрыть, что означают «результативность» и «эффективность».
Если эти понятия имеют разные значения, то законодатель должен отдельно определить, что понимается под результативностью, и что - под эффективностью. О результативности обеспечения государственных и муниципальных нужд могут свидетельствовать заключенные и исполненные контракты, а также неотмененные процедуры закупок. Если контракт заключен, но не исполнен или процедура отменена, то о результативности данной закупки речи не может быть.
Некоторые ученые отмечают, что только достижение результата не может свидетельствовать об эффективности. Важно не только то, что цель достигнута, но и как, при помощи каких средств и трат она достигаетсяПашков А.С., Явич Л.С. Эффективность действия правовой нормы (К методологии и методике социоло-гического исследования) // Советское государство и право. 1970. №3. С. 40-48.. Еще советские ученые под эффективностью подразумевали: «с наименьшей затратой сил и средств, с максимальной экономией времени достигать наилучших результатов»Пискотин М.И., Лазарев Б.М., Салищева Н.Г., Тихомиров Ю.А. О науке управления // Советское госу-дарство и право. 1964. №9. С. 15-27.. Данный подход отражается и в Бюджетном кодексе РФ.
Если исходить из того, что осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд является одним из видов расходов бюджетов, то можно утверждать, что принцип эффективности использования бюджетных средств, предусмотренный в ст.34 БК РФ, распространяется и на государственные закупки. Следовательно, можно сделать вывод о том, что принцип эффективности осуществления закупок вытекает из БК РФ и является дополнением к этому принципу. Данное мнение высказал и Конституционный Суд РФ, когда заявитель, оспаривая в том числе ч.1 ст.12 Закона №44-ФЗ, в своей жалобе отметил, что вышеупомянутая норма позволяет произвольно привлекать членов аукционной комиссии к административной ответственности за нарушение порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а потому противоречит ст.1 (ч.1), 2, 17 (ч.1), 18, 19 (ч.1) и 55 (ч.2 и 3) Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд РФ указал, что принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок является конкретизацией общего принципа эффективности использования бюджетных средств (ст.34 БК РФ) и сами по себе оспариваемые нормы не могут рассматриваться как допускающие произвольное привлечение к административной ответственности, а потому не нарушают прав заявителя в указанном в жалобе аспектеОпределение Конституционного Суда РФ от 27.03.2018 №601-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Преминина Анатолия Николаевича на нарушение его конституционных прав частью 2 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также статьей 9 и частью 1 статьи 12 Федерального закона “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд”» // ЄПС «КонсультантПлюс»..
В частности, согласно ст.34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). По аналогии можно утверждать, что под эффективностью осуществления закупок понимаются две взаимосвязанные составляющие: экономность и результативность. Что касается вопроса об идентичности понятий «эффективность» и «результативность», то, например, А.В. Голубев отмечает, что критерий эффективности является вторичным, производным от критерия результативностиГолубев А.В. Юридическое выражение результативности и эффективности использования бюджетных средств // Финансовое право. 2013. №2. С. 22-27.. Однако если исходить из принципа эффективности использования бюджетных средств, предусмотренного в БК РФ, то можно сказать, что эффективность включает в себя и результативность. Таким образом, понятие «эффективность» является более широким, чем понятие «результативность» и включает в себя не только решение поставленных задач, но и выполнение их с минимальными затратами материальных средств, времени и т.д.
Из вышесказанного следует, что в ст.12 Закона №44-ФЗ нужно отказаться от термина «результативность» и формулировать принцип ответственности за эффективность осуществления закупок, который будет включать в себя и результативность. Более того, ст.34 БК РФ под экономностью понимает достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств, а под результативностью - достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Таким образом, употребляются два отдельных понятия: «заданный» и «наилучший» результат. Стоит обратить внимание на то, что в ст. 12 Закона №44-ФЗ упоминается только необходимость достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд, при этом не говорится вообще об использовании наименьшего объема средств.
Очевидно, что понятие «эффективность» в первую очередь имеет экономическую природу, однако не стоит забывать и о качественной стороне этого понятия, поскольку невозможно говорить об эффективности при достижении результата за минимальные средства в ущерб качеству. Отсюда можно сделать вывод о том, что под эффективностью осуществления закупок необходимо понимать не только экономность и результативность, но и качественность. Однако, как отмечает Н.А. Поветкина, ни один нормативный акт не включает в содержание понятия эффективности качественную составляющуюПоветкина Н.А. Эффективность расходования бюджетных средств: проблемы правовой квалификации // Финансовое право. 2015. №3. С. 16-22..
Учитывая специфику этих отношений и исходя из общего анализа Закона №44-ФЗ и литературы, можно предположить, что понимается под этим принципом. Например, с одной стороны, можно утверждать, что эффективное удовлетворение государственных и муниципальных нужд - это осуществление закупок с минимальными затратами, что в конечном счете приводит к максимальному результату. Иными словами, в результате эффективной закупки заказчик должен иметь качественный товар с минимальными затратами. Возникает вопрос, можно ли считать закупку эффективной, если заказчик достиг результата с минимальными затратами, однако не использовал предусмотренные в Законе процедуры осуществления закупок? Так как Закон №44-ФЗ предусматривает, что определение поставщика осуществляется в порядке, установленном законом, и устанавливает, что если заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков или осуществляют закупки у единственного поставщика, то закупка без использования способов определения поставщиков не может считаться эффективной. Более того, в зависимости от выбора процедур осуществления закупок эффективность можно понимать по-разному. Например, если это аукцион, то победителем признается участник, который предложил наименьшую цену контракта, а если это конкурс, то побеждает тот, кто предложил лучшие условия исполнения контракта.
С другой стороны, необходимо подчеркнуть, что принцип эффективности охватывает обоснование закупок, планирование закупок, нормирование и т.д. Более того, осуществление закупок начинается с вышеперечисленных процессов, и надо полагать, что именно правильное планирование и обоснование закупок является условием эффективного осуществления процесса закупок.
Тем не менее в рамках данного подхода тоже возникает вопрос. В частности, можно ли считать закупку неэффективной, если есть нарушение общих правил Закона №44-ФЗ, если не соблюдены формальные правила закупок? Или если было нарушено законодательство о закупках, то это само по себе свидетельствует о нарушении принципа эффективности осуществления закупок и принципа эффективности использования бюджетных средств? В определении Верховного Суда от 19 декабря 2017 г. №301-КГ17-18788 отмечено, что, установив нарушение норм законодательства о закупках, Счетная палата РФ не доказала, что произведенные выплаты осуществлены с нарушением принципа эффективности использования бюджетных средств либо с нарушением иных норм бюджетного законодательства. В оспариваемых правовых актах содержится указание исключительно на нарушение норм Гражданского кодекса РФ и Закона №44-ФЗ, которые влекут иные правовые последствия, чем те, что применены Счетной палатой РФОпределение Верховного Суда РФ от 19 декабря 2017 г. №301-КГ17-18788 // СПС «КонсультантПлюс».. Таким образом, можно отметить, что не все нарушения Закона №44-ФЗ или бюджетного законодательства свидетельствуют о неэффективном использовании бюджетных средств.