Принципы Сантьяго - декларативный документ рекомендательного характера, который включает 24 добровольных принципа (см. Приложение) и связанный с ними пояснительный материал. Напомним, они разработаны и сформулированы в 2008 году Международной рабочей группой по суверенным фондам накопления богатства (IWG SWF).
Членами IWG SWF являются 26 стран (Австралия, Азербайджан, Бахрейн, Ботсвана, Канада, Чили, Китай, Экваториальная Гвинея, Иран, Ирландия, Корея, Кувейт, Ливия, Мексика, Новая Зеландия, Норвегия, Катар, Сингапур, Восточный Тимор, Тринидад и Тобаго, Объединённые Арабские Эмираты, Соединённые Штаты Америки, Российская Федерация), включая постоянных наблюдателей (Оман, Саудовская Аравия, Вьетнам), и две организации - ОЭСР и Всемирный банк (также наблюдатели) . Следует отметить, что принятые принципы являются добровольными, а члены рабочей группы их поддерживают и реализуют.
Данные принципы в большей части касаются соблюдения прозрачности как деятельности суверенных фондов, так и финансовой отчётности. Главная цель такого регулирования, на наш взгляд, - это обеспечение экономической безопасности стран-реципиентов и доверия к инвестициям иностранных государств через прозрачность их функционирования. Данный документ является примером так называемого "мягкого права", однако его нельзя не отметить, поскольку Российская Федерация придерживается соответствующих принципов, а значит, национальное регулирование суверенных фондов осуществляется (должно осуществляться) с их учётом.
На национальном уровне законодательное регулирование суверенных фондов, в первую очередь, осуществляется Федеральными законами: Бюджетным кодексом РФ, Федеральными законами, вносящими изменения в Бюджетный кодекс РФ, Федеральными законами о бюджете, Федеральными законами, вносящими изменения в Федеральные законы о бюджете, Федеральным законом "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации". В Бюджетном Кодексе закреплены определения Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, порядок их формирования и направления расходования, а также органы управления средствами фондов. Федеральные Законы о бюджете содержат коды бюджетной классификации "Доходы от управления средствами Резервного фонда", "Доходы от управления средствами фонда национального благосостояния" и так далее. Ранее Федеральные законы о бюджете устанавливали как понятие существующих на тот момент суверенных фондов Российской Федерации, так и объём финансовых средств, направленных на их формирование, источники формирования, направления расходования. Федеральный закон от 13 октября 2008 года № 173-ФЗ "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации" устанавливает порядок размещения средств Фонда национального благосостояния на депозитах Внешэкономбанка.
Следует отметить Федеральный закон от 29 апреля 2008 года № 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" (далее - ФЗ № 57). Непосредственного отношения к правовому регулированию национальных суверенных фондов он не имеет, однако актуален для подобных зарубежных инвесторов российской экономики, так как устанавливает некоторые ограничения.
Согласно п.2 ст.2 ФЗ № 57 иностранные государства, международные организации, а также находящиеся под их контролем организации, в том числе созданные на территории Российской Федерации, не вправе совершать сделки, влекущие за собой установление контроля над хозяйственными обществами, имеющими стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства. При совершении сделок, в результате которых иностранные субъекты приобретают право прямо или косвенно распоряжаться более чем 25 % общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы соответствующих хозяйственных обществ, или иную возможность блокировать решения органов управления таких хозяйственных обществ либо приобретают право прямо или косвенно распоряжаться более чем 5 % общего количества голосов, подлежат предварительному согласованию в Федеральной антимонопольной службе. Исключение составляют сделки, в которых участвуют международные финансовые организации, созданные в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, или международные финансовые организации, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры.
К видам деятельности, имеющим стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, относятся, например:
выполнение работ по активному воздействию на гидрометеорологические, геофизические процессы и явления;
деятельность, связанная с использованием возбудителей инфекционных заболеваний;
размещение, сооружение, эксплуатация и вывод из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;
разработка, производство, утилизация вооружения и военной техники;
космическая деятельность;
разработка авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения;
Полный перечень видов деятельности, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, приведён в ст.6 ФЗ № 57. Отдельного внимания заслуживает тот факт, что в данный перечень не входит деятельность по обеспечению транспортного (железнодорожного, авиа, автомобильного, морского) сообщения, а также почтовой и электронной связи. На наш взгляд, данные виды деятельности напрямую связаны с обеспечением безопасности государства.
Перечень подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих управление национальными суверенными фондами, включает в себя постановления Правительства Российской Федерации (есть примеры и распоряжений) и приказы Министерства финансов Российской Федерации.
Постановления Правительства Российской Федерации определяют порядок управления средствами суверенных фондов Российской Федерации, порядок проведения расчетов и перечисления средств в связи с формированием и использованием суверенных фондов Российской Федерации.
Приказами Министерства финансов Российской Федерации устанавливаются нормативные доли разрешённых финансовых активов, утверждается нормативная валютная структура средств Резервного фонда, текущие сроки до погашения выпусков долговых обязательств иностранных государств, долговых обязательств, разрешенных для размещения средств Резервного фонда, по согласованию с Банком России устанавливается перечень иностранных государственных агентств, в долговые обязательства которых могут размещаться средства Резервного фонда.
Схематично систему источников регулирования суверенных фондов Российской Федерации можно представить следующим образом (табл. 1)
Таблица 1
Уровни правового регулирования суверенных фондов Российской Федерации
Уровень регулированияИсточники1. МеждународныйПринципы Сантьяго (24 добровольных принципа) 2. Национальный Федеральные законы Российской Федерации Постановления Правительства Российской Федерации Бюджетный кодекс Российской Федерации; Федеральный закон, вносящий изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации; Федеральный закон о бюджете; Федеральный закон, вносящий изменения и дополнения в Федеральный закон о бюджете; Федеральный закон от 13 октября 2008 года № 173-ФЗ "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации". постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 года № 955 "О порядке управления средствами Резервного фонда"; постановление Правительства РФ от 14 августа 2013 года № 699 "О (далее - Правительство РФ) Приказы Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) проведении расчётов и перечислении средств в связи с формированием и использованием дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета <…>"; постановление Правительства РФ от 19 января 2008 года № 18 "О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния". приказ Минфина России от 16 января 2008 года № 3 "Об утверждении нормативных долей разрешенных финансовых активов в общем объеме размещенных средств Резервного фонда <…>"; приказ Минфина России от 26 октября 2010 года № 507 "О долговых обязательствах иностранных государств, в которые могут размещаться средства Резервного фонда"; приказ Минфина России от 24 января 2008 года № 24 "Об утверждении нормативной валютной структуры средств Фонда национального благосостояния <…>"; приказ Минфина России от 24 января 2008 года № 25 "Об утверждении нормативов минимального и максимального сроков до погашения долговых обязательств иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков, международных финансовых организаций, в которые могут размещаться средства Фонда национального благосостояния"; приказ Минфина России от 24 января 2008 года № 22 "Об утверждении перечня иностранных государственных агентств, в долговые обязательства которых могут размещаться средства Фонда национального благосостояния"; приказ Минфина России от 17 апреля 2013 года № 112 "О номинальном объеме приобретенных за счет средств Фонда национального благосостояния долговых обязательств одного выпуска".
Существует также ряд подведомственных актов, которые не являются нормативными. Например, технические регламенты Федерального Казначейства, связанные с выполнением механических функций по перечислению средств дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета на счета по учёту Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, учётными операциями и отчётностью.
Отметим также Послания Президента Российской Федерации. Они не являются нормативными правовыми актами, однако не упомянуть о них нельзя, поскольку изначально задача создания суверенного фонда в Российской Федерации была поставлена именно в Послании.
Таким образом, система правового регулирования суверенных фондов в Российской Федерации составляет два уровня: международный и национальный. Международный уровень представлен Принципами Сантьяго, а национальный уровень - федеральными законами и подзаконными актами.
Литература
1.Mezzacapo, S. The so-called "Sovereign Wealth Funds": regulatory issues, financial stability, and prudential supervision // European Commission Directorate-General for Economic and Financial Affairs Publications. 2009. № 308. URL: #"justify">Официальные документы
9.Generally Accepted Principles and Practices (Santiago Principles), October 2008 // The International Working Group of Sovereign Wealth Funds. URL: #"justify">Интернет-ресурсы
15.Alberta Heritage Fund information. URL: #"center">Приложение
Общепринятые принципы и практика ("Принципы Сантьяго")
Во исполнение установленных "Целей и задач" члены Международной рабочей группы на добровольной основе реализовали или намерены реализовать следующие принципы и элементы практики, каждый из которых подпадает под действие законов, нормативных актов, требований и обязательств соответствующих стран.
Номер принципаСодержание принципа12Принцип 1Правовая основа суверенного фонда благосостояния (далее - СФБ) должна быть надежной и способствовать его эффективной работе и достижению его заявленной цели (целей). Правовая основа СФБ должна обеспечивать юридическую правомочность СФБ и его операций. Основные характеристики правовой основы и структуры СФБ, а также юридических отношений между СФБ и другими государственными органами должны раскрываться общественности. Принцип 2Цель политики СФБ должна быть четко определена и должна раскрываться общественности. Принцип 3Если деятельность СФБ оказывает существенное прямое воздействие на внутреннюю макроэкономическую ситуацию, эта деятельность должна тщательно координироваться с национальными органами налогово-бюджетного и денежно-кредитного регулирования, с тем чтобы обеспечить ее согласованность с общей макроэкономической политикой. Принцип 4Должны существовать четкие и раскрываемые общественности политика, правила, процедуры или механизмы, касающиеся общего подхода СФБ к операциям финансирования, изъятия и расходования средств. Источник финансирования СФБ должен раскрываться общественности. Общий подход к изъятию средств из СФБ и расходованию их от имени органов государственного управления должен раскрываться общественности. Принцип 5Актуальные статистические данные о СФБ должны своевременно представляться собственнику или, если требуется, иным лицам, для включения их в соответствующих случаях в системы макроэкономических данных. Принцип 6Основа управления СФБ должна быть прочной и устанавливать четкое и действенное разделение функций и обязанностей, способствующее подотчетности и операционной независимости при управлении СФБ для достижения его целей. Принцип 7Собственник должен устанавливать цели СФБ, назначать членов его руководящего органа (органов) в соответствии с четко определенными процедурами, а также осуществлять надзор за операциями СФБ. Принцип 8Руководящий орган (органы) должен действовать в наилучших интересах СФБ и иметь четкий мандат и надлежащие права и полномочия для выполнения своих функций. Принцип 9Оперативное руководство СФБ должно реализовывать стратегические принципы СФБ независимым образом и в соответствии с четко определенными обязанностями. Принцип 10Основа подотчетности операций СФБ должна быть четко определена в соответствующем законодательном акте, уставе, иных учредительных документах или соглашении об управлении. Принцип 11Годовой отчет и прилагаемая к нему финансовая отчетность об операциях и результатах деятельности СФБ должны готовиться своевременно и составляться последовательно в соответствии с общепризнанными международными или национальными стандартами бухгалтерского учета. Принцип 12Операции и финансовая отчетность СФБ должны последовательным образом проходить ежегодный аудит в соответствии с общепризнанными международными или национальными стандартами аудита. Принцип 13Профессиональные и этические нормы должны быть четко определены и должны быть известны членам руководящего органа (органов), руководству и сотрудникам СФБ. Принцип 14Сделки с третьими сторонами для целей оперативного управления СФБ должны иметь экономические и финансовые основания и проводиться в соответствии с четкими правилами и процедурами. Принцип 15Операции и деятельность СФБ в принимающих странах должны осуществляться с соблюдением всех применимых нормативных требований и требований по раскрытию информации стран, в которых они ведут свои операции. Принцип 16Основу управления и цели СФБ, а также способ обеспечения оперативной независимости его руководства от собственника необходимо раскрывать общественности. Принцип 17Актуальную финансовую информацию о СФБ необходимо раскрывать общественности, с тем чтобы продемонстрировать его экономическую и финансовую направленность в целях содействия стабильности международных финансовых рынков и укрепления доверия в странах-получателях. Принцип 18Инвестиционная политика СФБ должна быть четкой и соответствовать его заявленным целям, допустимому уровню рисков и инвестиционной стратегии, установленным собственником или руководящим органом (органами), а также опираться на обоснованные принципы управления портфелем. Инвестиционная политика должна определять подверженность СФБ финансовым рискам и возможное использование заемных средств. Инвестиционная политика должна определять степень привлечения внутренних и/или внешних управляющих инвестициями, сферу их деятельности и полномочий, а также порядок их отбора и мониторинга результатов их деятельности. Описание инвестиционной политики СФБ должно раскрываться общественности. Принцип 19Инвестиционные решения СФБ должны быть направлены на максимизацию скорректированной с учетом риска финансовой прибыли, получаемой в соответствии с его инвестиционной политикой, и должны иметь экономические и финансовые основания. Если инвестиционные решения зависят не от экономических и финансовых, а от иных соображений, эти соображения должны быть четко изложены в инвестиционной политике и раскрыты общественности. Управление активами СФБ должно осуществляться в соответствии с общепризнанными методами обоснованного управления активами. Принцип 20Конкурируя с частными структурами, СФБ не должен стремиться к получению преимущества, связанного с наличием привилегированной информации или ненадлежащим влиянием более широкого круга органов государственного управления, или использовать такое преимущество. Принцип 21СФБ рассматривают права собственности акционеров как фундаментальный элемент стоимости их инвестиций в инструменты участия в капитале. В случае принятия СФБ решения об осуществлении им своих прав собственности, осуществление этих прав должно согласовываться с его инвестиционной политикой и обеспечивать защиту финансовой стоимости его инвестиций. СФБ должен раскрывать общественности общий подход к голосующим ценным бумагам котируемых компаний, в том числе основные факторы, определяющие осуществление им своих прав собственности. Принцип 22СФБ должен иметь систему, позволяющую выявлять риски, связанные с его операциями, оценивать их и управлять ими. Система управления рисками должна включать надежную информационную систему и систему своевременного представления отчетности, которые должны обеспечивать возможность надлежащего мониторинга соответствующих рисков и управления ими в пределах приемлемых параметров и уровней, механизмы контроля и стимулирования, кодексы поведения, планирование бесперебойной деятельности и независимую службу аудита. Общий подход к системе управления рисками СФБ необходимо раскрывать общественности. Принцип 23Финансовые результаты управления активами и инвестиций СФБ (абсолютные и в сравнении с эталонами, если таковые имеются) следует оценивать и сообщать собственнику в соответствии с четко определенными принципами или стандартами. Принцип 24СФБ должен участвовать в процессе периодической проверки реализации ОПП или давать поручение о ее проведении.