Контрольная работа
Правовые основы функционирования суверенных фондов благосостояния в Российской Федерации
Содержание
1. Эволюция правового регулирования суверенных фондов благосостояния Российской Федерации
2. Уровни правового регулирования Фонда национального благосостояния и Резервного фонда Российской Федерации
Литература
Приложение
1. Эволюция правового регулирования суверенных фондов благосостояния Российской Федерации
История создания суверенных фондов в Российской Федерации охватывает относительно небольшой промежуток времени в начале двухтысячных годов и насчитывает всего 7 лет. Задача по созданию дополнительного государственного резерва была поставлена в формате послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2001 году. "<…> часть бюджета должна строиться на источниках доходов, связанных с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой. Она может формировать резерв для обеспечения стабильного развития в менее благоприятные годы, а также для решения масштабных стратегических задач. По этой части возможны и должны обсуждаться и поправки, и замечания. Полагаю, что такого рода разделение бюджета позволит предотвратить "проедание" дополнительных доходов". Высокие цены на углеводородное сырьё способствовали этому шагу.
Вероятно, понимание необходимости формирования дополнительного финансового инструмента для стабилизации экономики и дискуссии по данному вопросу возникли несколько раньше. Подготовка почвы к образованию нового формирования государственных материальных ресурсов началась с изучения вопроса и сложившейся зарубежной практики. Соответственно, предысторией создания суверенных фондов в России можно считать проведённые исследования.
В 2001 году был опубликован доклад сотрудников Института экономической политики им.Е.Т. Гайдара Золотарёвой А., Дробышевского С., Синельникова С. и Кадочникова П. "Перспективы создания стабилизационного фонда в РФ", которая считается одной из первых и основных фундаментальных работ, посвящённых вопросу создания российских суверенных фондов. Был проведён сравнительный анализ суверенных фондов Норвегии, Чили, Венесуэлы, Аляски, Кувейта и Омана. Рассмотрены теоретические аспекты существования Стабилизационного фонда (далее - Фонд): процесс его формирования и расходования в благоприятных и неблагоприятных условиях.
Авторы выделили два способа формирования Фонда: страховой и накопительный. При первом способе требуется осуществлять отчисления в Фонд по принципу наличия свободных средств. В связи с тем, что бюджет, как правило, несёт больше расходов, чем аккумулирует доходов, а при росте доходов объём расходования растёт, выделить сумму на пополнение дополнительного резерва (Фонда) достаточно проблематично. Второй способ позволяет осуществлять постепенное накопление такого резерва с нуля при помощи регулярных отчислений.
Согласно разработанной концепции, на формирование Фонда целесообразно отчислять определённую долю совокупных налоговых доходов федерального бюджета при условии, что текущая цена на нефть превышает базовую. В качестве базы нефть выбрана неслучайно - по мнению авторов, экономика подвержена влиянию в большей степени именно от цены на нефть. Дополнительные доходы бюджета образуются от продажи данного сырья, поэтому выбор источника вполне обоснован.
В работе рассматривались возможности существования Фонда в составе федерального бюджета и обособленно от него. В составе бюджета он мог быть образован в форме целевого фонда, способного обеспечить направление дополнительных доходов от высокой конъюнктуры цен на нефть на мировом рынке на цели, определенные законом. Тогда источником его формирования станет доля от общих доходов федерального бюджета, которая будет учитываться в доходах федерального бюджета со знаком минус, в доходах целевого бюджетного фонда - со знаком плюс, а расходы Фонда - в качестве расходов Фонда в составе расходов федерального бюджета. По мнению авторов, данная форма имеет существенные недостатки - снижение транспарентности расходов федерального бюджета (отображение расходов одной строкой без детализации конкретных направлений использования средств) и проблематичность обеспечения долговременной сохранности средств фонда (цикл накопления и расходования средств Стабилизационного фонда не совпадает с бюджетным циклом).
Предпочтение было отдано обособлению средств Фонда от средств федерального бюджета на специальном счете, не являющимся счетом федерального бюджета. Среди трёх вариантов учёта отчислений в фонд (финансирование дефицита с обратным знаком, расход бюджета и доход бюджета с обратным знаком) выбран учет в качестве доходов федерального бюджета с обратным знаком. Данный способ совместим с идеей независимого от бюджета статуса Фонда (это означает, что расходование средств Фонда возможно без отражения соответствующих операций в законе о бюджете) и объем отчислений не будет зависеть от результатов исполнения бюджета по другим расходным статьям. То есть, имеет место нарушение принципов единства кассы и прозрачности.
Авторы также коснулись проблемы выбора органа управления средствами Фонда. По их мнению, наиболее оптимальным и эффективным вариантом текущего управления свободными средствами фонда является передача функций по его оперативному управлению Банку России по следующим причинам:
фонд национальное благосостояние резервный
возможности инвестирования средств фонда и доходность инвестиций значительно выше, чем при любом альтернативном варианте управления средствами фонда;
сокращаются транзакционные издержки, связанные с необходимостью неоднократной конвертации средств фонда;
повышается прозрачность инвестирования средств фонда, так как Банк России и его активные операции проходят не только проверку Счетной палаты Российской Федерации, но и получают независимое аудиторское заключение;
Таким образом, среди последствий передачи средств фонда в оперативное управление не Банку России, а одному из департаментов Министерства финансов Российской Федерации или специальному государственному агентству, авторы видели риск непрофессионального управления средствами фонда, затягивание срока размещения средств, сокращение выбора инструментов, куда могут быть инвестированы средства фонда, снижение прозрачности операций со средствами фонда. В то же время признавалась необходимость участия Министерства финансов Российской Федерации при использовании средств фонда в части, направляемой на погашение или выкуп долга.
В приложении вышеуказанной работы был приведён проект Федерального Закона "О Стабилизационном фонде", однако практического воплощения в предложенной форме данная разработка не получила. Более того, Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2002 год" было предусмотрено формирование финансового резерва в составе федерального бюджета. При этом, решено распорядиться суммой превышения доходов над расходами в 2002 году следующим образом:
566,6 млн. рублей направить на погашение государственного долга Российской Федерации;
765,3 млн. рублей направить на образование финансового резерва.
То есть, по существу, был выбран иной путь создания дополнительного резерва - инвестиционный и в составе бюджета. Были установлены и некоторые правила.
В случае поступления доходов федерального бюджета в суммах, менее утвержденных в сводной бюджетной росписи (с поквартальным распределением), по итогам отчетного периода зачисление средств в финансовый резерв уменьшается на величину разницы между утвержденной и фактически полученной по итогам этого периода суммой доходов федерального бюджета. При этом утверждённые расходы федерального бюджета и погашение государственного долга Российской Федерации исполняются в полном объеме в соответствии с утвержденной сводной бюджетной росписью.
Если положительная разница между утвержденной на соответствующий период суммой доходов федерального бюджета и фактически поступившими средствами превышает запланированный на этот период объем средств на образование финансового резерва, пополнение финансового резерва не осуществляется, а финансирование расходов федерального бюджета переносится на более поздние сроки по мере исполнения доходов федерального бюджета в соответствии с основными характеристиками федерального бюджета на 2002 год. Во избежание образования дефицита федерального бюджета в 2002 году не допускается использование средств финансового резерва, сформированных за счет свободных остатков средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2002 года, на финансирование расходов федерального бюджета.
Федеральным законом о бюджете установлены следующие цели использования средств финансового резерва:
) замещение внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета;
) замещение внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета;
) погашение государственного долга Российской Федерации.
Установление порядка управления средствами финансового резерва было делегировано Правительству Российской Федерации. Непосредственное управление средствами передано Министерству финансов Российской Федерации. Разрешено размещать средства финансового резерва на финансовых рынках в первоклассных высоколиквидных государственных ценных бумагах (в том числе правительств иностранных государств).
В целом, доводы и предложения, изложенные в рассмотренной нами научной работе, на тот момент не были реализованы: фонда как такового не создано, аккумулирование средств происходило в форме резерва в составе федерального бюджета, управление не было передано Центральному Банку.
В 2003 году формирование финансового резерва продолжилось - согласно закону о бюджете на соответствующий финансовый год вся сумма превышения доходов федерального бюджета над расходами в размере 148 254,7 млн. рублей направлена в финансовый резерв. Цели использования его средств остались прежними.
Новый виток правовое регулирование суверенных фондов получило с принятием Федерального закона от 23 декабря 2004 года № 184-ФЗ "О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации". В Бюджетный кодекс РФ была введена новая глава 13.1 "Стабилизационный фонд Российской Федерации". По содержанию она включала в себя пять статей, раскрывающих понятие Стабилизационного фонда Российской Федерации, порядок формирования и использования средств Фонда, порядок управления, учёт и отчётность по операциям со средствами Фонда.
Стабилизационный фонд Российской Федерации, являясь частью средств федерального бюджета, зависимой от цены на нефть, подлежал уже обособленному учёту. Формирование фонда происходило за счёт двух источников: дополнительных доходов федерального бюджета, образуемых за счёт превышения цены на нефть сырую марки "Юралс" над её базовой ценой - 20 долларов США за один баррель (фактически это соответствующая часть вывозной таможенной пошлины на нефть сырую и НДПИ на нефть) и остатков средств федерального бюджета на начало финансового года.
Использование средств Фонда могло осуществляться на финансирование дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой и иные цели в случае, если накопленный объём Фонда превышает 500 млрд. рублей. Что подразумевает формулировка "иные случаи" Бюджетным Кодексом не раскрывалось. Фактически средства Фонда инвестировались в высоколиквидные долговые обязательства, а в 2005 году часть средств была направлена на погашение внешних долгов Российской Федерации и покрытие дефицита Пенсионного фонда. Объёмы использования средств Фонда определялись федеральным законом о бюджете на соответствующий финансовый год.
Управление средствами Стабилизационного фонда по-прежнему осуществлялось Министерством финансов Российской Федерации (при определении порядка управления Правительством Российской Федерации). Банку России делегировались отдельные полномочия по управлению Фондом.
Учёт операций со средствами Фонда осуществлялся в порядке, аналогичном осуществлению учёта операций со средствами федерального бюджета. Операции со средствами Фонда подлежали отражению в отчёте об исполнении федерального бюджета. В составе отчётности об исполнении федерального бюджета Правительством Российской Федерации направлялась Федеральному Собранию отчётность о поступлении, размещении и использовании активов Стабилизационного фонда. Министерству финансов надлежало ежемесячно публиковать сведения об остатках, объёме поступлений и использовании средств Фонда.
В 2008 году Стабилизационный фонд был преобразован в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (в первой редакции - Фонд будущих поколений) - с 1 января вступила в действие новая глава Бюджетного кодекса Российской Федерации 13.2 "Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета", а глава 13.1 "Стабилизационный фонд Российской Федерации" утратила силу. Появился новый базовый актив - природный газ.
Со вступлением в силу нового Бюджетного кодекса Российской Федерации можно будет говорить о некотором преобразовании в правовом регулировании бюджетных отношений. Последняя редакция проекта Бюджетного кодекса Российской Федерации по структуре имеет мало общего с настоящим Бюджетным кодексом, и положения о суверенных фондах, содержавшиеся ранее в одной статье или главе 13.2 БК РФ, теперь оказались разрозненными. Резервному фонду Российской Федерации посвящена ст.115 БК РФ, а Фонду национального благосостояния - ст.116 БК РФ главы 13 "Источники финансирования бюджета". Данные статьи содержат дефиниции, источники формирования, порядок и направления использования средств фондов, а также нормативную величину (для Резервного фонда) и порядок формирования (Фонд национального благосостояния). Следует заметить, что теперь они не так перегружены, как прежде - нормы о замещении непоступающих доходов федерального бюджета содержатся в ст.109 БК РФ, структура нефтегазовых доходов содержится в ст.49 БК РФ, порядок отчётности о формировании, расходовании и управлении средствами суверенных фондов - в ст.297, 301 БК РФ, органы управления средствами суверенных фондов - в ст.249 БК РФ.
Таким образом, можно выделить три этапа в истории нормативного правового регулирования суверенных фондов в Российской Федерации:
) создан финансовый резерв, основные начала закреплены в Федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующие финансовые года (2002 - 2003 гг.);
) создан Стабилизационный фонд, основные начала закреплены в главе 13.1 Бюджетного кодекса РФ (2004 - 2008 гг.);
) созданы Резервный фонд и Фонд национального состояния, основные начала закреплены в главе 13.2 Бюджетного кодекса РФ (2008 г. - настоящее время).
2. Уровни правового регулирования Фонда национального благосостояния и Резервного фонда Российской Федерации
Правовое регулирование суверенных фондов осуществляется на международном и национальном уровнях. На международном уровне действуют общие принципы, охватывающие правовую основу, цели и координацию с макроэкономической политикой, институциональную основу и управление суверенными фондами. На национальном уровне в Российской Федерации правовое регулирование осуществляется посредством Федеральных законов и подзаконных актов.