Одним из видов государственного регулирования в сфере связи является регулирование использования радиочастотного спектра, которое, как это следует из пункта 1 статьи 22 Федеральный закон от 07.07.2003 г. №126-ФЗ «О связи» (далее – «Закон о связи»), является исключительным правом Российской Федерации.
Высокая значимость данного сектора государственного регулирования подчеркивается тем, что в его основе лежат не только нормы российского права, но и нормы международных договоров Российской Федерации, в том числе:
1) Конвенция Международного союза электросвязи вместе с «Определением некоторых терминов, используемых в настоящей конвенции и в административных регламентах Международного союза электросвязи», которая заключена в Женеве 22. декабря 1992 г.[1]
Данная Конвенция закрепляет понятие электросвязи, осуществляемой посредством радиоволн, понимая под последними электромагнитные волны, которые распространяются в свободном пространстве без искусственной направляющей среды. Конвенция различает радиоволны на две группы:
- с частотами ниже 3000 ГГц;
- с частотами выше 3000 ГГц, на которые Конвенция распространяется только в части требований, установленных пунктами 149-154.
Следует отметить, что данная Конвенция является не первым международно правовым актом, определяющим правовое регулирование радиоволн. Ранее её предшественниками являлись:
Международная конвенция электросвязи (Мадрид, 1932 г.)[2];
Международная конвенция электросвязи (Атлантик Сити, 1947 г.)[3];
Международная конвенция электросвязи (Буэнос-Айрес, 1952 г.)[4];
Международная конвенция электросвязи (Монтре, 1965 г.)[5];
Международная конвенция электросвязи (Наироби, 1982 г.)[6].
Учитывая, что предметы регулирования всех из указанных выше Конвенций совпадали, принятие каждой из них сопровождалось одновременной отменой ранее принятого международного акта.
Так, статья 58 Устава Международного союза электросвязи, который принят одновременно с Конвенцией Международного союза электросвязи в Женеве 22 декабря 1992 г. предусматривает, что Устав и Конвенция отменяют и заменяют в отношениях между договаривающимися сторонами Международную конвенцию электросвязи (Найроби, 1982 г.)[7].
2) Регламент радиосвязи вместе с Резолюцией №2 относительно справедливого использования на равных правах всеми странами геостационарной орбиты и полос частот для служб космической радиосвязи и Резолюцией №507 относительно заключения соглашений и составления соответствующих планов для радиовещательной спутниковой службы, которые приняты в Женеве 6 декабря 1979г.[8]
Применение указанного регламента и сопутствующих ему документов в настоящее время предусмотрено Конвенцией Международного союза электросвязи 1992 г.
В разделе I регламента закреплены определения отдельных применяемых в данной сфере терминов. Так, под электросвязью Регламент понимает любую передачу, излучение или прием знаков, сигналов, письменного текста, изображений и звуков или сообщений всякого рода по проводной, радио, оптической или другим электромагнитным системам, а под радиосвязью традиционно для международных актов – электросвязь, осуществляемую посредством радиоволн.
При этом Регламент выделяет два вида радиосвязи:
- наземная – любая применяемая на планете Земля радиосвязь, за исключением космической радиосвязи или радиоастрономии;
- космическая – любая радиосвязь, при которой используется одна или несколько космических станций, или один или несколько отражающих спутников, или другие космические объекты.
а также закрепляет понятие радиоастрономии, то есть астрономии, основанной на приеме радиоволн космического происхождения.
Также к международным актам, регулирующим порядок использования радиосвязи в части своих норм можно отнести Конвенцию о Международной организации морской спутниковой связи (ИНМАРСАТ), которая заключена в Лондоне 3 сентября 1976 г.[9], статья 28 которой предусматривает уведомление Международного союза электросвязи об используемых частотах с предоставлением предусмотренных Регламентом радиосвязи сведений.
Под использованием радиочастотного спектра действующее законодательство Российской Федерации понимает совокупность мероприятий, которые направлены на установление и обеспечение соблюдения порядка использования радиочастотного спектра.
Как уже отмечалось выше, данное право в силу части 1 статьи 22 Закона о связи относится к исключительной компетенции самого российского государства, что исключает участие других субъектов законотворческой деятельности в правовом регулировании данного сектора, осуществляемой в том числе и в порядке делегирования полномочий, что подтверждается неоднократными разъяснениями Конституционного Суда Российской Федерации о том, что предметом делегирования ни при каких обстоятельствах не может выступать нормотворчество, осуществляемое по вопросам, регулирование которых Конституция Российской Федерации относит к исключительной прерогативе федерального законодателя[10].
Из данной нормы также следует, что регулирование использования радиочастотного спектра осуществляется посредством проведения целого комплекса мероприятий, среди которых отдельно выделяются следующие:
- экономические, то есть те, которые предполагают использование экономических методов, приемов и разработок;
- организационные – основанные на применении методов управления;
- технические, связанные с повышением уровня технического развития и материальной обеспеченности применяемых средств радиосвязи, а также их совершенствование.
Все указанные выше мероприятия должны быть связаны с конверсией радиочастотного спектра, то есть с совокупностью действий, направленные на расширение использования радиочастотного спектра.
Следует отметить, что определение конверсии радиочастотного спектра в Российской Федерации на протяжении длительного период времени давалось крайне обще как «совокупность действий, направленных на расширение использования радиочастотного спектра радиоэлектронными средствами гражданского назначения». При этом перечень таких действий в законе не определялся, хотя Закон о связи провозглашалконверсию в качестве принципа регулирования радиочастотного спектра (часть 4 статьи), осуществляемого посредством указанных в Законе о связи мероприятий уполномоченными органами[11].
В этой связи в научной юридической литературе высказывались различные точки зрения относительно содержания данного понятия.
Так, В.А. Коваль и В.О. Тихвинский называли конверсией радиочастотного спектра «сложный многофакторный процесс, который осуществляет регулятор в области связи (Министерство связи и массовых коммуникаций России) в ходе реализации комплекса работ по управлению радиочастотным спектром на национальном уровне»[12].
В.Э Веерпалу определял конверсию радиочастотного спектра как «совокупность действий по реализации правовых, экономических и технических мер с целью высвобождения радиочастотного спектра, занятого РЭС правительственного назначения для развития рынка инфокоммуникаций и экономики России»[13].
Для уточнения понятия о конверсии Федеральным законом от 21.07.2014 г. №228-ФЗ в Закон о связи внесены изменения, а понятие конверсии определено как экономические, организационные и технические мероприятия, направленные на расширение использования радиочастотного спектра радиоэлектронными средствами гражданского назначения[14].
Как неоднократно отмечалось в судебной практике, обеспечение конверсии радиочастотного спектра достигается, в том числе, путем установления платы за использование радиочастотного спектра (Определение Верховного Суда РФ от 19.06.2012 г. №АПЛ12-300[15], Постановление Арбитражного суда Московского округа от 30.10.2014 г. №Ф05-10323/14 по делу №А40-188205/13-56-414[16] и др.).
Высвобождение частотного ресурса, занятого действующим радиооборудованием как военного, так и гражданского назначения, в другие полосы частот и перевод такого оборудования в другие полосы частотности, безусловно, представляет собой процесс перераспределения. В этой связи обоснованным представляется вывод В.Э. Веерпалу о том, что конверсия радиочастотного спектра представляет собой частный случай его перераспределения[17].
Однако в нормативно-правовых актах органов государственной власти Российской Федерации эти понятия рассматриваются как равнозначные, ставя высвобождение (а в том числе и конверсию радиочастотного спектра), рефарминг, перераспределение радиочастот или радиочастотных каналов между пользователями и иные необходимые действия с целью высвобождения радиочастотного спектра в один ряд[18].
Можно отметить, что существование конверсии обусловлено делением радиоэлектронных средств связи по назначению на гражданские, правительственные и используемые совместно. По этому показателю Российская Федерация в сравнении со странами Европы и Америки имеет разительное отличие, которое проявляется в крайне малом использовании радиочастотного ресурса гражданскими средствами и превалировании средств, используемых для правительственных и военных нужд, в то время как в странах Европы и Америки средства радиосвязи государственного и оборонного значения используются в равном или меньшем объеме[19].
Регулирование использования радиочастотного спектра в Российской Федерации осуществляет Государственная комиссия по радиочастотам (далее – «Комиссия»), которая обладает статусом межведомственного коллегиального органа по радиочастотам при федеральном органе исполнительной власти в области связи (Министерстве связи и массовых коммуникаций РФ), за которым закреплено полновластие в области регулирования радиочастотного спектра.
Комиссия осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением о Государственной комиссии по радиочастотам, которое утверждено Постановлением Правительства РФ от 02.07.2004 г. №336[20] (далее – «Положение о ГРКЧ»). Состав комиссии утвержден распоряжением Правительства РФ от 02.07.2004 г. №901-р[21].
Следует отметить, что в силу статьи 22 Закон о связи и Положения о ГКРЧ регулирование использования радиочастотного спектра является исключительной компетенцией Комиссии. В этой связи при принятии решений о выделении спорных полос радиочастот Комиссия выступает в качестве государственного органа, реализующего публичные полномочия, предоставленные ему действующим законодательством о связи, что подтверждается сложившейся судебной практикой, к примеру, Постановлением ФАС Московского округа от 28.02.2014 г. №Ф05-1409/2014 по делу №А40-52084/13-134-497[22].
При этом решения ГКРЧ не являются нормативно-правовыми актами, а потому не подлежат обязательному официальному опубликованию в соответствии с Указом Президента РФ от 23.05.1996 г. №763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»[23]. Данный довод подтверждается сложившейся судебной практикой, в частности, Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.05.2010 г. №17АП-4636/2010-АК по делу №А50-1749/2010[24].
В силу пункта 15 Положения решения комиссии являются обязательными для всех органов исполнительной власти и российских и иностранных юридических и физических лиц. О чем неоднократно указывается в судебных актах, к примеру, в Постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2015 г. №09АП-2312/2015 по делу №А40-157669/14[25].
Решением Комиссии, принятым в пределах предоставленных ей полномочий, выделяется конкретная полоса радиочастот в зависимости от типа, модели, наименования и страны производителя радиоэлектронного средства.
Такое решение является разрешением, выдаваемом в письменной форме на использование конкретной полосы радиочастот, в том числе для ввоза на территорию РФ радиоэлектронных средств.
К примеру, Решением ГКРЧ при Мининформсвязи России от 31.01.2005 г. №05-04-01-001 выделены полосы радиочастот для ввозимых из-за границы на территорию Российской Федерации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств[26]. Согласно данному решению утвержден перечень радиоэлектронных средств гражданского применения и высокочастотных устройств, которые могут использоваться в Российской Федерации исключительно на основании разрешения на использование радиочастот или радиочастотных каналов, выданного в соответствии с решением Комиссии, и при условии регистрации в установленном действующим законодательством порядке.
Отрицательное заключение члена Комиссии является основанием для отказа в выделении радиочастот выдаче соответствующего разрешения. При этом такое заключение может быть выдано, к примеру, в случае отсутствия в заявке на выдачу разрешения назначения радиоэлектронного средства, конкретного района его применения, места установки и района использования с точностью до единицы административного деления Российской Федерации и других данных, ввиду отсутствия которых невозможна необходимая оценка совокупности технических параметров, касающихся работы радиоэлектронного средства (Определение ВАС РФ от 05.04.2013 г. №ВАС-3252/13 по делу №А40-11406/12-119-115[27]).
Решение о выделении полосы радиочастот соответствующему субъекту выдается на определенный срок, что соответствует Конституции Российской Федерации, Конвенции Международного союза электросвязи (Регламент радиосвязи, принят в Женеве 06.12.1979 г.), статьям 22 – 24 Закона о связи, Положению о ГКРЧ и Таблице распределения полос частот между радиослужбами Российской Федерации, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2006 г. №439-23.
Действующим законодательством Российской Федерации и международно-правовыми актами бессрочное выделение полос радиочастот пользователям радиочастотного спектра не предусмотрено.
Следует отметить, что разрешительный порядок доступа пользователей к радиочастотному спектру является одним из принципов использования радиочастотного спектра в Российской Федерации, который закреплен в части 4 статьи 22 Закона о связи.