Каковы роль и место омбудсмана в государственном механизме? Польский Уполномоченный по гражданским правам Тадеуш Зелиньский считает, что назначение омбудсмана состоит в том, чтобы контролировать баланс между тремя центрами власти в государстве: законодательным, исполнительным и судебным. Вопрос о месте омбудсмана в системе разделения властей пока еще не стал предметом самостоятельного рассмотрения в юридической науке и остается открытым [8; 3-6].
В отличие от других институтов защиты гражданских прав и свобод, омбудсман может руководствоваться не только правовыми нормами, но и правовыми принципами, действовать, исходя из моральных соображений и идеалов справедливости. Гражданскому обществу свойственен естественно-правовой тип правопонимания, опирающийся на моральную природу юридических норм. Омбудсман защищает и те права, которые не получили конституционного или законодательного закрепления, в том числе право на хорошее (доброкачественное) управление, справедливо полагая, что законы гражданского общества по значению, содержанию и влиянию зачастую «перевешивают» позитивные законы.
Для омбудсмана не существует внешних, заранее заданных приоритетов: он полагается на собственный практический опыт деятельности в качестве защитника гражданских прав и свобод и демонстрирует саморегулирующие возможности гражданского общества.
Сила института заключается в том, что он воплощает в себе социальную власть общества. Даже лингвистическое значение термина «омбудсман» (власть, авторитет) отражает общую тенденцию усиления влияния гражданского общества на государственный организм, благодаря которому анонимное государство, представленное безликими бюрократами, становится более гуманизированным. Велико его значение в части предупредительного воздействия на служащих.
Значение омбудсмана может быть оценено в рамках отношений «гражданин-администрация». Дополняя существующую систему гарантий правовой защиты, институт позволяет гражданам выразить свое отношение к административным актам и процедурам. Институт является легкодоступным, недорогим и необременительным способом урегулирования споров между государственными органами (должностными лицами) и гражданами. Cлужба привлекательна для социально и политически незащищенных членов общества, которые могут положиться на ее помощь. Деятельность омбудсмана персонифицирована, индивидуализирована, что повышает его влияние и авторитет [9; 170-176].
В Нидерландах учреждение омбудсмана потребовало структурной перестройки в департаментах и министерствах: в них были введены должности гражданских служащих для поддержания связи с Национальным Омбудсманом. В министерствах Великобритании ныне сформировались специальные парламентские службы, контактирующие с Парламентским Уполномоченным.
Омбудсман может улавливать тенденции социального развития, интересы гражданского общества и доводить их до сведения государства, способствуя тем самым совершенствованию правовой системы. Он оказывает тонизирующее, активизирующее влияние на систему управления. Благодаря рекомендациям омбудсмана расширяются дискуссии в административной среде по жизненно важным управленческим проблемам. Исследователи института омбудсмана в разных странах отмечают, что в современном обществе центры политической и социальной власти нередко не совпадают, и социальная сила омбудсманов проявляется в том, что они способны оказывать влияние на формирование административных стандартов и этических принципов администрации.
Служба не угрожает административной системе, поскольку ее полномочия не императивны. Это облегчает восприятие рекомендаций омбудсмана государственными служащими. Административные структуры чаще всего не препятствуют омбудсмановским расследованиям, ибо омбудсман способствует в конечном счете упрочению публичного доверия к администрации, нейтрализации настороженного отношения членов гражданского общества к бюрократии. Институт успокаивает общественное мнение и поддерживает веру общества в конституционность и законность государственного управления. Ценный опыт гражданских служащих, аппарата укрепляет позиции и самого омбудсмана, который «расширяет боковое зрение», видит проблему с разных сторон, а не только с точки зрения самого жалобщика.
Благодаря функционированию омбудсмана общество и государство становятся более открытыми для позитивных изменений. Граждане перестают смотреть на государство как на неизбежное зло, поскольку «бюрократия с человеческим лицом» демонстрирует им свою симпатию и внимание. Омбудсман символизирует формирование нового пласта правовой культуры, поскольку выступает против жесткого конструирования общественных процессов. Поэтому без преувеличения можно признать, что институт омбудсмана открывает новую главу во взаимоотношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми.
На первый взгляд, омбудсман может показаться безопасным для бюрократии институтом. По мнению сторонников «права принуждения», ему не хватает юридического господства. Службы омбудсманов обладают значительной свободой в оценке состояния и перспектив управленческой деятельности. Эта свобода и широкое усмотрение омбудсманов в процессе расследования жалоб граждан обусловлены отсутствием у них полномочий по принятию юридически обязательных решений.
В настоящее время все омбудсмановские службы мира - это скорее «магистратура убеждения», поскольку они используют «оружие» гласности, критики и морального авторитета. Омбудсман одерживает победы тогда, когда в состоянии убедить своими доводами и оказать морально-психологическое воздействие на администрацию. Он всегда готов протянуть «пальмовую ветвь мира» административным органам, но благодаря своему высокому общественному авторитету способен также морально и профессионально дискредитировать чиновников, дорожащих должностью. Внешняя недостаточность полномочий омбудсмана может заслонить значимость и авторитет института. Однако «философия омбудсманства» предполагает, что основная цель деятельности омбудсмана - устранение административного насилия, произвола, бессердечия - не может быть достигнута насильственными средствами. Известный политолог Ж.Л. Шабо пишет: «Санкции за несоблюдение принципа ограничения политической власти, основанные на позитивном праве, - налагаются в правоприменительном порядке. Исключение составляет деятельность омбудсмана или посредника - редкого и, как правило, ограниченного в своих полномочиях института» [10; 5-10].учетом сказанного можно предположить, что правовой институт омбудсмана являет собой если не радикальное изменение формально-правовых традицией в сфере контроля за бюрократией, то, во всяком случае, существенную корректировку этих традиций в направлении развития нетрадиционных способов воздействия на административное поведение.
Омбудсман, так же как любой правовой институт, проходит в своем развитии несколько стадий. Он уже пережил борьбу инаугурации и медовый месяц и находится в стадии созревания, укрепляя свое положение в социальной структуре. Институт еще не реализовал полностью свой потенциал, не выполнил всех обещаний. «Его не спускают на тормозах, но он не чувствует себя в безопасности. Он нашел нишу, но не принадлежащее ему по праву место. Амбивалентное отношение к институту не являлось искренним, и похвала все еще выдается с сожалением» [11; 150-157].
Итак, институт омбудсмана - это один из каналов связи между гражданским обществом и государством, обеспечивающий увязку частных и публичных интересов, способствующий рационализации административного процесса, его «прозрачности» для общества.
При моделировании любого национального правового института требуется учитывать индивидуальные и национальные факторы, позволяющие омбудсману вписаться в модель правового государства и гражданского общества.
Омбудсман получил законодательное и общественное признание в странах с разнообразными формами правления: конституционных монархиях, президентских и парламентских республиках. Он успешно функционирует в государствах, принадлежащих к различным правовым семьям (англосаксонского и континентального права).
Омбудсмановская концепция в первую очередь является функциональной, т.е. омбудсмана «узнают» по характеру выполняемых функций: осуществление расследований (исследований), подготовка рекомендаций администрации по корректировке действий и представление докладов. Основанием для проведения расследований являются жалобы граждан или иная информация о фактах нарушений прав. Результативность правозащитной работы института предопределяется высоким статусом должностного лица, выполняющего функции омбудсмана, закрепленным конституциями или законами.
«Парламентские» омбудсманы относятся к классическому типу института. Тем не менее в некоторых государствах учреждены службы исполнительных омбудсманов. Так, французский омбудсман построен по «голлистскому образцу», предполагающему превалирование исполнительной власти над законодательной. Некоторые юристы, например, Э. Цоллер, высказывают мнение, что Медиатор - это назначаемый исполнительной властью административный орган, на который возлагается обязанность осуществлять посредничество между аппаратом управления и управляемыми. Однако такая характеристика является по меньшей мере спорной, ибо игнорирует особую природу рассматриваемого института [12; 145-149].
Аналогичным образом ряд штатов США учредили омбудсмановские службы при губернаторах штатов либо предусмотрели их подотчетность иным исполнительным органам штатов. Влияние конституционных традиций Америки на конструирование института омбудсмана оказалось сильнее, чем концептуальная форма этого института. Представительные органы не проявили особой заинтересованности в реализации плана омбудсмана. Напротив, исполнительные советы, губернаторы энергично рекламировали институт во время предвыборных кампаний. Вероятно, законодатели штатов опасались потерять то, что они высоко ценят: оказание помощи своим избирателям посредством разрешения жалоб граждан, способных обеспечить поддержку на выборах. Успех идеи исполнительных омбудсманов США может быть объяснен также и тем, что члены легислатур были нередко подвержены влиянию политических соображений, поэтому «законодательные омбудсманы» не пользовались поддержкой населения как пристрастные органы разрешения жалоб. Некоторые исследования американских социологов и юристов показывают, что исполнительные «квазиомбудсманы» способны функционировать не менее эффективно и независимо, чем законодательные (легислатурные) омбудсманы.
Исполнительные омбудсманы провинций Италии также получили высокую оценку исследователей института.
Конечно, в случае с исполнительным омбудсманом нарушается чистота схемы омбудсмана в ее классическом виде, возникает угроза эрозии «плана». Но поскольку наиболее важными признаками института являются его функциональная характеристика и задачи, принадлежность омбудсмана к «исполнительной» или законодательной ветви власти не может рассматриваться в качестве определяющего признака службы. Исполнительные омбудсманы могут демонстрировать независимость, беспристрастность и эффективность, свойственные классическому омбудсману, если они действуют в соответствии с точными процедурными правилами, имеют высокую репутацию и хорошие профессиональные качества.
Омбудсманы осуществляют свои функции, как правило, единолично. Исключениями являются Коллегия Народной Правозащиты Австрии, Ведомство Парламентских омбудсманов Литвы (включает 5 омбудсманов) и Уполномоченный Государственного Собрания Венгрии по правам национальных и этнических меньшинств.
В соответствии с Законом о правах национальных и этнических меньшинств Венгрии 1993 г. создается коллегиальный орган, в состав которого входят представители организаций национальных и этнических меньшинств (по одному от каждой организации), избранные Государственным Собранием. Однако Законом, принятым осенью 1994 г., было отменено обязательное требование коллегиальности этого органа.
Вес и влияние института омбудсмана неравнозначны в различных государствах. В Швеции критика омбудсмана - юриста высочайшего класса - имеет высокий моральный авторитет и пользуется огромным уважением. Значительных успехов добился Парламентский Уполномоченный в Дании: его деятельность оценивается как «триумф». Датский омбудсман и его шведский коллега славятся как образцовые омбудсмановские институты. В Норвегии общепризнанно, что омбудсман оправдал ожидания и внес ценный вклад в развитие административного права. Работа финского омбудсмана в меньшей степени, чем шведского или норвежского, выделяется на фоне общей правообеспечительной деятельности в стране. В Австрии считается, что Коллегия Народной Правозащиты смогла интегрироваться в действующую политическую и управленческую системы. Высокую оценку получила служба Уполномоченного Бундестага по обороне Германии, внесшая большой вклад в демилитаризацию страны.
В Новой Зеландии авторитет омбудсмана объясняется поразительным личным успехом первого Парламентского Уполномоченного Дании профессора С. Гурвича. Парламентский Уполномоченный по делам администрации Великобритании завоевал доверие администрации и граждан неукоснительным и четким выполнением возложенных на него обязанностей; тем не менее британская модель омбудсмана зачастую оценивается как «усеченная версия плана». В Канаде и Австралии омбудсманы несут большую нагрузку, разрешая жалобы, но сталкиваются с рядом проблем, затрудняющих работу: сильным влиянием исполнительной власти, угрозой политизации службы, конфликтом юрисдикции омбудсмана и других государственных органов.
Американские омбудсманы пользуются уважением населения штатов, но распространение плана омбудсмана на иные штаты и на общенациональный уровень затрудняется из-за финансовых причин и жесткости национальных конституционно-правовых доктрин. Учреждение омбудсмана в Соединенных Штатах Америки встретилось возражения, обусловленные географическими, политическими и социальными причинами. Огромные размеры территории; гетерогенное население с полярными социальными статусами; двухпартийная система с соперничающими партиями; президентское правление, характеризующееся подчинением государственных служащих Президенту; привилегии секретности исполнительной власти; отсутствие резкой грани между политикой и управлением, - все эти факторы были критическими для идеи омбудсмана.
Кроме Национального Омбудсмана Нидерландов, учрежденного в 1982 г., в Нидерландах действуют омбудсманы в различных формах и проявлениях (омбудс-институты), разрешающие жалобы на полицию, местные власти, больницы и учреждения общественного страхования. Они рассматривают дела максимально неформальным образом: критерии оценки не ограничены нарушениями прав, ибо критике подвергается «недолжное обращение» с гражданами. Омбудс-институты не только разрешают индивидуальные жалобы, но и оценивают административную практику по определенной категории дел. Их полномочия никогда не выходят за пределы предоставления совета заинтересованному публичному органу, но благодаря активному участию средств массовой информации их рекомендации редко остаются без внимания.
Институт Национального Омбудсмана основан на традиционной голландской доктрине «неформального правления права». Это один из омбудс-институтов, призванных смягчить жесткость административного и судебного процесса. «Голландская правовая культура имеет более прочные легалистические традиции, чем другие страны, но одновременно рост неформальных институтов способствует сохранению процедурной гибкости, которая характерна для голландского неформального правления права». Национальный Омбудсман выполняет, кроме своей главной задачи, важную «экстра-юридическую» (социальную) функцию. Он направляет граждан к соответствующим организациям, обеспечивает информацией о политической ситуации, решениях, законодательстве и исполнительной деятельности, а также дает совет по поводу процедуры разрешения возникшего юридического спора. Его служба является частью сети посреднических организаций, включая Бюро и Центры Юридической Помощи. Эти органы особенно важны для граждан, которые вследствие своего образовательного, социально-экономического уровня или языковых проблем не способны эффективно защищать свои нарушенные интересы [13; 201-209].
То, что на первый взгляд может показаться слабостью института, в действительности является ключом к пониманию его сущности. Национальный Омбудсман имеет высокий социальный статус: институт упомянут в Конституции, его деятельность регулируется органическим законом, обладает независимостью от государственных органов, правом неограниченного доступа к документам и опирается на тесное сотрудничество с Правительством при проведении расследований. Власть Омбудсмана гарантирована высоким качеством его работы, глубоким знанием публичной администрации.