Введение
омбудсман право человек правовой
Права человека принадлежат всем людям независимо от социального положения и являются неотъемлемой составной частью их отношений с государством. На протяжении многих веков проходил процесс постепенного признания индивидуальной свободы и ограничения власти государства.
Концепция прав человека в ее современном виде оформилась после второй мировой войны. Принятие международно-правовых актов о правах человека, образование международных организаций, осуществляющих контроль за выполнением государствами взятых на себя в этой области обязательств, развитие национальных систем защиты прав и свобод человека и гражданина явились одним из величайших завоеваний XX столетия.
В настоящее время в государственных системах защиты прав и свобод граждан активно используется институт омбудсмана, который зародился в Швеции в начале XIX столетия. В большинстве государств мира этот конституционно-правовой институт внесудебной защиты прав и свобод человека и гражданина сформировался значительно позже, во второй половине XX столетия.
Сегодня более чем в 100 странах мира действуют национальные институты омбудсманов. Во многих странах для обозначения этой должности используются другие названия, например. Защитник народа - в Испании, Парламентский комиссар по делам администрации - в Великобритании, Посредник - во Франции, Представитель по правам граждан - в Польше, Уполномоченный по правам человека - в Казахстане.
Мировой опыт становления и развития института омбудсмана свидетельствует о том, что он является эффективным инструментом правового демократического государства. Основная роль омбудсмана состоит в том, чтобы контролировать баланс между законодательной, исполнительной и судебной ветвями государственной власти, следить за соблюдением законности в деятельности государственных органов, должностных лиц, принимать участие в процессе совершенствования законодательства, выработки стандартов административной и правоприменительной практики, содействовать распространению правовых знаний, повышению правовой культуры населения и государственных служащих. Это определяет высокий авторитет института омбудсмана в мире.
Международные организации - ООН и ее специализированные органы, ОБСЕ, Совет Европы - рассматривают создание института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) как одно из важнейших условий формирования институтов демократии, обеспечения эффективной «обратной связи» между государственными структурами и гражданским обществом.
Формирование в Казахстане правового государства и гражданского общества предполагает последовательное соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права и положений международных договоров, участником которых является наша страна.
За последние годы в РК был принят ряд законов, усиливающих гарантии соблюдения прав и свобод человека и гражданина, ратифицированы основополагающие международные соглашения в области прав человека.
Социально-экономическое положение страны характеризуется снижением жизненного уровня большинства населения и является препятствием на пути формирования демократических институтов.
В Казахстане по-прежнему происходят нарушения гражданских, политических и, особенно, социальных и экономических прав. Нарушаются права беженцев и вынужденных переселенцев. Ущемляются права военнослужащих, женщин и детей. Массовый характер носят нарушения прав граждан на информацию, на экологическую безопасность. Сложное положение сохраняется в пенитенциарной системе.
Одним из мощных препятствий, затрудняющих демократическое развитие страны, является многовековой раскол между властью и обществом. В изменении взаимоотношений государства и человека заключается одна из задач современной политической реформы в Казахстане. Поэтому так важно создание и развитие социальных и правовых институтов, демократических механизмов контроля за деятельностью исполнительной власти, функционирование которых способствовало бы соединению различных общественных групп между собой, усилению конструктивного взаимодействия государства и общества.
Одним из таких институтов, показавшим высокую эффективность во многих странах, стал правовой институт омбудсмана. В Казахстане подобная миссия возложена на институт Уполномоченного по правам человека.
Правовой институт Уполномоченного по правам человека является новым для Казахстана. Он не имеет аналогов в тысячелетней истории нашей страны. Само учреждение этого института как государственного правозащитного органа знаменует важный этап развития казахстанского государства, на котором задача защиты прав человека осознается и формулируется как задача государства.
В настоящее время институт Уполномоченного по правам в РК проходит важный этап своего становления - он формируется как государственный правозащитный орган, вырабатываются стиль и методы работы, определяются его место и роль в национальной системе защиты прав и свобод человека и гражданина.
Несколько лет тому назад правовой институт омбудсмана был мало известен ученым и изучался главным образом узким кругом специалистов в области зарубежного права.
Первые научные статьи об институте омбудсмана в зарубежных странах появились в начале 70-х годов прошлого столетия и принадлежали Г.А. Мурашину, Ю.С. Шемшученко, В.А. Туманову И.А. Мелик-Дадаевой, А.С. Автономову, Э.М. Аметистову, Бойцову В.В., Сапарбаеву Д.С., Хаманевой Н.Ю., Баишеву Ж. и другие.
Цель исследования - рассмотрение правового статуса Уполномоченного по правам человека РК как правозащитного органа.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
. рассмотреть зарубежный опыт в вопросе формирования института омбудсмана;
. изучить порядок формирования института Уполномоченного по правам человека и рассмотреть работу учреждения Уполномоченного в РК.
. определить перспективы развития законодательства об Уполномоченном по правам человека.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в РК по вопросу возникновения, функционирования и развития правозащитного государственного института, вопросы правового статуса Уполномоченного по правам человека как правозащитного органа.
Практическая значимость: данное исследование может применяться преподавателями и студентами для более детального изучения правового статуса Уполномоченного по правам человека как правозащитного органа.
Методологии: исторические, метод сравнения и метод анализа.
Диплом состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
1. Зарубежный опыт в вопросе формирования института омбудсмана
Правовой институт омбудсмана ведет свое происхождение от шведского должностного лица парламента. Он проложил себе дорогу в скандинавских странах, в государствах Содружества Наций, прочно утвердился на европейском, американском, австралийском континентах [1; 3-5].
Омбудсман Юстиции обрел в Швеции конституционный статус в связи с принятием новой Конституции. В Финляндии институт был учрежден также в результате введения в действие новой Конституции и общей реорганизацией власти.
Интерес к идее омбудсмана во Франции был вызван кризисом административной юстиции - дорогого и медленного средства правовой защиты. Узкие рамки контроля, осуществляемого общими судами, ограниченность парламентского контроля за административными органами поставили проблему омбудсмана в политическую повестку дня.
В Испании и Португалии институт омбудсмана был создан в ходе демократической реформы, и законодатель сделал акцент на деятельности омбудсманов по обеспечению прав и свобод граждан.
Идея омбудсмана дискутировалась в Великобритании в течение двух десятилетий, прежде чем институт получил законодательное закрепление. Ныне британский Парламентский Уполномоченный перестал быть экспериментом в управлении, превратившись в «экспериментальный прецедент».
Побудительным стимулом к созданию омбудсмана в Канаде явилось то обстоятельство, что канадский парламент не имел традиций разрешения гражданских жалоб, поскольку этому препятствовали масштабы страны.
В США кризис системы управления, оказавшейся не в состоянии обеспечить право граждан на должное управление, стимулировал дискуссии, посвященные омбудсману. Активное участие в законопроектной работе на штатном и федеральном уровнях принимали частные исследовательские институты, губернаторы и парламентарии.
Служба омбудсмана штата Нью-Йорк создавалась для того, чтобы «помогать гражданам в их жалобах и расследованиях, управлять бюрократией, направлять граждан в соответствующие инстанции и выступать в качестве общего источника информации».
Обудсманы Гавайи (штат США) уполномочены «улучшить ответственное управление путем обеспечения бесплатной альтернативы традиционным методам разрешения индивидуальных жалоб на административные решения».
Служба омбудсмана, прочно утвердившаяся в Западной Европе, получает признание в странах Восточной Европы.
Многолетние дискуссии по поводу создания омбудсмана в Польше стали сами по себе фактором формирования новой политико-правовой культуры.
Омбудсманы Восточной Европы получили импульс от западного института, однако их создание - внутренняя потребность посткоммунистического общества. Их деятельность осложняется нестабильностью политико-правовой системы и несформированностью института государственной службы. Какова роль омбудсмана в странах, избравших демократическое, либеральное направление развития? Насколько глубоки отличия «посткоммунистического» омбудсмана от западных моделей? На эти вопросы еще предстоит ответить. Наибольшую активность в сфере правозащиты проявляет польский омбудсман, который воплощает в себе основные черты скандинавской модели омбудсмана. Словения, Литва и Венгрия учредили ее в 1993 г. Подготовка к созданию института ведется в Болгарии, Румынии и Чешской Республике. Конституция Румынии 1991 г. в числе новых государственно-правовых институтов называет «Народного Адвоката». Конституция Республики Грузия 1995 г. предусмотрела образование Народного Защитника Республики Грузия. Правовые положения об омбудсмане содержатся в Конституциях Украины, Бурятии, Республики Татарстан, Республики Башкортостан. В Российской Федерации после двух лет парламентского обсуждения Закон «Об Уполномоченном по правам человека РФ» принят Федеральным Собранием. Тем самым была осуществлена законодательная реализация конституционно-правовой нормы - п. д ч. 1 ст. 103 Конституции РФ [2; 72-78] (см. приложение 1).
Правовой институт омбудсмана не может быть определен в терминах ортодоксального конституционного права, учитывая особенности его функций, сущность, полномочия и организационное построение.
В Британской Энциклопедии (1972 г.) предлагается следующая дефиниция омбудсмана: «Омбудсман - это уполномоченный законодательного органа, призванный разбирать жалобы граждан на злоупотребления бюрократического аппарата» [3].
Во Всемирной Энциклопедии 1972 г. содержится несколько иное определение: «Омбудсман - это независимое публичное должностное лицо, которое расследует жалобы граждан на должностных лиц правительственных органов. Значительную часть его работы занимают жалобы на несправедливость или грубое обращение должностных лиц полиции, прокуроров или судей в таких делах, как жилищные, о взимании налогов, об участии в выборах, о выплате благотворительных пособий. После расследования жалобы омбудсман может отклонить ее с обоснованием своих действий. Либо он может искать способы исправления ситуации путем убеждения, предания дела гласности или, что редко, предложения рекомендации о привлечении к ответственности» [4].
Международная Ассоциация Юристов официально определило омбудсмана как службу, предусмотренную Конституцией или актом законодательной власти и возглавляемую независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению, и уполномочено проводить расследование, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады [5; 89-95].
Общие признаки и качества омбудсмана укладываются в рамки данного определения авторитетной международной юридической организации.
Энциклопедический словарь «Конституция Российской Федерации» дает очень краткую дефиницию: «Омбудсман - лицо, уполномоченное парламентом осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц» [6; 123-127].
Юридическая Энциклопедия содержит сходное определение. «Омбудсман (от шведского ombudsman) - в ряде стран специальное должностное лицо парламента, наблюдающее за законностью действий государственных органов и соблюдением прав и свобод граждан» [7].
Термин шведского происхождения «justitieombudsman» не получил широкого законодательного признания. Многие американские штаты отвергли его как «чрезмерно экзотичный». В штате Небраска действует Публичный Советник, в г. Филадельфия - Защитник по правам человека, в штате Нью-Джерси - Общественный Адвокат, в штате Айова - Помощник Граждан, во Франции - Медиатор, в провинции Квебек (Канада) - Публичный Защитник, в Италии - Гражданские защитники, в Австрии - Коллегия Народной Правозащиты. Австралийский штат Западная Австралия учредил Парламентского Уполномоченного по административным расследованиям; в Новой Зеландии функционирует Парламентский Уполномоченный (Омбудсман).
Правовой институт омбудсмана принадлежит в равной мере государству и гражданскому обществу, является тем перекрестком, где разрешаются конфликты государственных и индивидуальных интересов. Как социальный институт гражданского общества омбудсман восстанавливает баланс «сил» государства и общества в области защиты гражданских прав и свобод. Его посредническая миссия находит отражение в титулах, присваиваемых омбудсману в различных странах - Народный Защитник, Публичный Защитник, Посредник.
Упрочение омбудсмана можно оценить как ответ гражданского общества на усиление государственного влияния в гражданском обществе, сопровождающееся ослаблением норм общественной и управленческой морали. Институт позволяет смягчить глубинные противоречия между государством и социальной средой. Он легитимирует, т.е. оправдывает, объясняет с правовой точки зрения власть исполнительных органов, а также гарантирует ответственность администрации за свои действия перед обществом. Важна и роль омбудсмана в информировании членов гражданского общества об ошибках и злоупотреблениях администрации, ибо это побуждает государственные органы гуманизировать отношения с гражданами. Будучи «пограничным» институтом государства и гражданского общества, омбудсман, тем не менее, акцентирован на защите индивидуальных, а не государственных интересов. Он оказывает помощь гражданам, побуждая различные институты государства выполнять обязанности в отношении членов гражданского общества. Дублирующая «сеть безопасности» в виде омбудсмана «улавливает» ошибки и вскрывает несправедливости управления, оставшиеся вне поля зрения иных правообеспечительных органов.