ПЛАН
Вопрос 1. Правовое регулирование, место парламента в системе органов государственной власти: сравнительный анализ российской и итальянской практики
Библиографический список
Вопрос 2. Формы деятельности, права и обязанности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
Библиографический список
1. Правовое регулирование, место парламента в системе органов государственной власти: сравнительный анализ российской и итальянской практики
Абсолютное большинство современных государств придерживаются в своем устройстве и системе правового регулирования демократических принципов. Демократия обычно понимается как народовластие и, поэтому, не может существовать без выборного представительного органа законодательной власти - парламента. Необходимость парламента как такового возникла с момента укрепления в общественном сознании западных стран принципа народного суверенитета, при котором народ является единственным носителем власти.
Произошло это в итоге долгой и упорной борьбы европейских народов против абсолютизации власти феодальных монархов в XVII - XVIII веках. В ходе этой борьбы и возникла общая концепция выборного представительного органа народа, который должен обладать исключительным правом принимать законы, охраняющие свободу и права человека и обеспечивающие решение общественных проблем в интересах всех граждан. Этот орган должен был быть выборным и наделяться широкими правами не только в сфере своей деятельности, но и в общей системе разделения властей. Народное представительство, таким образом, выполняет функцию соединения суверенитета народа с государственной властью, что придает всей системе правления демократический характер.
Что касается Российской Федерации, то история становления и существования парламента как выборного законодательного органа в нашей стране была достаточно сложной. Первый значительный парламентский опыт для России ознаменовался образованием Государственной Думы Российской империи, явившимся результатом Революции 1905 года. Основой его деятельности явился Манифест от 17 октября 1905 года. Стоит отметить, что данный орган не обладал независимостью от царской власти, что ни в коей мере не могло отвечать принципу народного суверенитета и демократии в целом. Представительный народный орган - Верховный Совет РФСФР - действовал и в период существования СССР, однако он также лишь закреплял волю правящей партии, как основного законодателя. При этом вопрос, провозглашал ли данный орган в процессе своей деятельности волю народа, оставался открытым.
Похожая ситуация сложилась в Италии. Изначально итальянский парламент характеризовался большой долей его зависимости от решений короля и сената, что, однако, сочеталась с выборностью данного органа и наделением его более широким кругом полномочий, чем это было у Государственной Думы Российской империи. В дальнейшем, после прихода к власти фашистских политических сил, положение парламента еще более осложнилось - находясь под угрозой разгона, он был вынужден возложить на нового премьер-министра чрезвычайные полномочия, чем фактически поставил себя в зависимое положение. Надо сказать, что независимый и демократичный парламент в Итальянской республике появился только в 1947 году с момента утверждения новой Конституции Италии.
Сравним правовое регулирование и место парламента в системе государственных органов этих стран.
В соответствие со статьей 94 Конституции Российской Федерации, «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации». При этом, как известно, российский парламент имеет двухпалатное строение и включает в себя Совет Федерации и Государственную Думу, верхнюю и нижнюю палаты, которые, однако, не обозначаются в таком качестве в Конституции. Подобное строение парламента удовлетворяет федеративному устройству нашей страны и, что не менее важно, огромным масштабам ее территории.
Что касается парламента Италии, то здесь стоит отметить, что конституция данной страны не закрепляет аналогичные российским характеристики данного органа. Это обстоятельство связано с некоторыми особенностями, о которых пойдет речь ниже. В целом стоит отметить, что итальянский парламент, как и российский, имеет двухпалатную структуру и состоит из Палаты депутатов и Сената Республики. Палата депутатов формируется путем выборов как и Государственная Дума в парламенте России. Однако Сенат, в силу положений статьей 57 и 58 Конституции Италии, также имеет выборную основу. Как известно, члены российского Совета Федерации прямо не избираются. Также новой по сравнению с отечественной практикой, является норма статьи 59 Конституции Италии, согласно которой «каждый бывший Президент Республики является сенатором по праву и пожизненно, если он не откажется от этого». Кроме того, он также может «назначить пожизненно сенаторами пять граждан, прославивших Родину выдающимися достижениями в социальной, научной, художественной и литературной областях». Таким образом, основной закон Италии предусматривает возможность отступления от принципа выборности в отношении некоторых должностных лиц страны.
Основным правовым актом, определяющим статус российского Федерального Собрания в общей системе разделения властей, является Конституция Российской Федерации. В настоящее время не существует федерального конституционного закона, который был бы полностью посвящен статусу парламента, подобного ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» 1997 года. Однако ряд федеральных законов непосредственно направлен на регулирование порядка формирования палат Федерального Собрания. Это Федеральный закон от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Статус депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации также дополнительно регулируется Федеральным законом от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Внутреннее устройство палат и порядок их деятельности определяется, кроме того, соответствующими Регламентами палат 1998 и 2002 годов.
Стоит отметить, что в современном российском законодательстве также существует достаточно большое количество нормативных актов, содержащих в себе отдельные полномочия парламента, которыми наделяется данный орган в общей системе сдержек и противовесов. Это, например, ФКЗ 2001 года «О чрезвычайном положении», ФКЗ 2002 года «О военном положении», ФЗ 2005 года «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации». Все они также создают правовую базу деятельности российского представительного органа.
Помимо представленных выше законов, существует также ряд правовых актов, обеспечивающих повседневную деятельность парламента и связанных с его работой. Среди них стоит выделить Федеральный закон от 14 июня 1994 года № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Данный закон конкретизирует положения Конституции относительно процедуры опубликования и вступления в силу законодательных актов парламента и, не смотря на то, что Федеральное Собрание, как правило, не принимает участия в данном процессе, указанный ФЗ обеспечивает в результате законотворческую деятельность данного органа.
В целом стоит отметить, что правовое регулирование деятельности парламента в Российской Федерации представлено, прежде всего, федеральными законами, которые принимались в свое время самим Федеральным Собранием при соблюдении всех сдерживающих механизмов, закрепленных в Конституции. Все эти законы основываются в своем действии на Конституции России. Кроме того, в системе нормативных источников правового регулирования деятельности российского парламента, стоит также выделить Регламенты палат Федерального Собрания, имеющих значение для общей организации его деятельности.
Итальянская практика в области правового регулирования деятельности парламента сводится, главным образом, к Конституции Итальянской республики 1947 года, закрепляющий структуру, состав и основные полномочия парламента и обеих его палат, а также особенности законодательного процесса, законам № 276 и № 277 от 4 августа 1993 года, а также принятому 1 декабря 1993 года Законом о новом порядке проведения избирательных кампаний.
Определим место российского парламента в национальной системе государственных органов. Согласно части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации, Федеральное Собрание является одним из основных органов государственной власти, возглавляющим ее законодательную ветвь. Правовой статус парламента подкрепляется рядом важнейших конституционных гарантий. Так, само помещение указанной выше статьи в главе 1 Конституции, закрепляющее сложный порядок ее изменения, уже само по себе является гарантией его защиты. Однако основной гарантией независимости парламента, на наш взгляд, является закрепление его самостоятельности от других органов государственной власти в статье 10 Конституции России.
Как отмечает М.В. Баглай, «независимость - важнейшее условие успешного выполнения парламентом своих функций». Вместе с тем законотворческая независимость не является абсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права, как президентское вето, референдум, чрезвычайное и военное положение, право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными, право Президента России распускать Государственную Думу при определенных обстоятельствах и так далее. Эти ограничения вытекают из принципа разделения властей и сопряженной с ним системой «сдержек и противовесов», поэтому нельзя расценивать их как умаление независимости парламента.
Говоря в данном отношении об Италии, стоит отметить, что в главе I части II Конституции этой страны не содержится соответствующих важнейших характеристик итальянского парламента, хотя из содержания отдельных норм указанной главы можно сделать вывод о том, что парламент действительно является представительным органом. Что касается законодательной функции парламента, то в силу положений статьи 76 итальянской конституции, она может быть передана Правительству республики. Данное положение является отличным от соответствующих норм российской Конституции, определяющих Федеральное Собрание в качестве единственного государственного органа, осуществляющего законотворческую функцию. Кроме того, согласно статье 77 конституции Италии, Правительство этой страны, с санкции парламента, правомочно издавать декреты, имеющие силу закона, и стоит отметить, что оно активно пользуется предоставленным ему правом.
Особенностью Итальянской республики является то, что она является парламентарной по форме своего правления. Отсюда вытекает то обстоятельство, что итальянский парламент наделяется большей компетенцией по решению важных государственных вопросов, чем российский. Прежде всего, это касается внешнеполитических вопросов. Так, согласно статье 78 итальянской конституции именно парламент объявляет состояние войны. При этом данному органу предоставлено полномочие наделения Правительства соответствующими полномочиями в связи с этим. Кроме того, исходя из норм исследуемого нами документа, парламент занимает главенствующее положение по отношению к правительству Италии, может контролировать его, предоставлять или лишать его определенных полномочий.
Что касается Российской Федерации, то в данном отношении парламент нашей страны обладает более узкой компетенцией (что связано, прежде всего, с особенностями российской государственности) и осуществляет только тот дополнительный объем полномочий, которые предоставляется ему Конституцией в силу действия системы сдержек и противовесов. Так, палаты Федерального Собрания могут выступать агентами конституционной ответственности в случае возбуждения процедуры отрешения Президента РФ от должности, одобряют кандидатуру Председателя Правительства РФ и иных важнейших государственных должностных лиц, ратифицируют международные договоры Российской Федерации, принимают окончательное решение относительно введения на территории нашей страны чрезвычайного или военного положения и так далее. Все эти функции являются достаточными для эффективного функционирования принципа разделения властей, но являются достаточно узкими по сравнению с объемом полномочий итальянского парламента.
Таким образом, положение российского и итальянского парламента среди других государственных органов существенно различается, что связано, главным образом, с различными формами правления наших стран.
В заключение ответа на данный вопрос, можно сделать вывод о том, что российский парламент является верховным представительным и единственным законодательным органом в нашей стране. Он имеет бипалатную структуру внутреннего строения и обладает достаточно широкими полномочиями в силу действия системы сдержек и противовесов.
Парламент Италии также является представительным органом, но при этом нельзя говорить о том, что он выступает единственным субъектом законотворчества, так как законодательные функции могут быть делегированы им правительству страны. Итальянский парламент также имеет двухпалатную структуру, но, в отличие от российского, использует выборную основу при формировании обеих палат.
Правовое регулирование деятельности Федерального Собрания Российской Федерации является достаточно развернутым и включает в себя большое количество различного рода нормативно-правовых актов федерального уровня, тогда как деятельность и порядок формирования итальянского парламента регламентируется только конституцией Италии.
Российский парламент выступает одним из основных федеральных государственных органов и, в связи с действием принципа разделения властей, наделяется широкими полномочиями во многих областях. Однако итальянский парламент обладает более широкими полномочиями в сфере внешней политики и взаимодействия с органами исполнительной власти.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК.
государственный парламент депутат дума
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собр. законодательства РФ. - 2009. - № 4. - Ст. 445.
. Конституция Итальянской Республики от 22.12.1947 // Конституционное право зарубежных стран : хрестоматия / О.В. Ганин, В.В. Захаров. - Тамбов : Издательство ТГТУ, 2010. - С. 39 - 64.
. О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания : федер. закон от 14.06.1994 N 5-ФЗ : в ред. от 25.12.2012. - Режим доступа : СПС «Консультант Плюс».
. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22.01.1998 : в ред. от 25.02.2014. - Режим доступа : СПС «Консультант Плюс».
. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30.01.2002 : в ред. от 26.03.2014. - Режим доступа : СПС «Консультант Плюс».
Специальная литература
. Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник / М.В. Баглай. - М. : Норма, 2011. - 784 с.
. Конституционное право зарубежных стран: учебник / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо и Л.М. Энтина. - М. : Норма, 2013. - 832 с.
. Конституционное право зарубежных стран : хрестоматия / О.В. Ганин, В.В. Захаров. - Тамбов : Издательство ТГТУ, 2010. - 192 с.
. Мишин, А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник / А.А. Мишин. - М. : Юстицинформ, 2009. - 560 с.
Парламент Российской Федерации - Федеральное Собрание - как известно, имеет двухпалатное строение. В этом отношении высший представительный орган России выступает преемником парламентских традиций Запада. Исторически такая структура парламента возникла в зарубежном конституционализме как способ сдерживания одной палатой (верхней) чрезмерного радикализма другой (нижней). При этом верхняя палата, обычно состоявшая из опытных государственных деятелей и политиков, часто формировалась откровенно недемократическим путем, обладала правом вето на законопроекты, принятые нижней палатой, и имела более длительный срок легислатуры. Как отмечает М.В. Баглай, «таким путем правящим кругам удавалось достигать известного равновесия палат и стабилизирующего воздействия парламента на общественную жизнь».