правовое регулирование ВЫБОРОВ в контексте противодействия политическому экстремизму в Российской Федерации
экстремизм политический право избирательный
Красинский Владислав Вячеславович,
кандидат юридических наук
В последние годы в рамках осуществления деятельности компетентных органов по линии защиты конституционного строя Российской Федерации все большее значение приобретает противодействие политическому экстремизму в ходе выборов.
Электоральная практика свидетельствует о том, что экстремистские организации пытаются активно использовать выборы для насильственного изменения конституционного строя, захвата власти, нарушения целостности Российской Федерации, осуществления массовых беспорядков, террористической деятельности, возбуждения расовой, национальной или религиозной розни. С этой целью совершаются преступления экстремистского характера, способные повлиять на явку избирателей, сорвать организацию и проведение выборов, оказать воздействие на принятие решений органами власти. В качестве примера можно привести выборы Главы Карачаево-Черкесской Республики в 1999 году, Главы областной администрации Ульяновской области в 2000 г., губернатора Красноярского края в 2001 г., мэра г. Новороссийска в 2003 г, выборы в Московскую городскую Думу в 2005 г. и др. Только в период избирательной кампании в Карачаево-Черкессии было возбуждено 24 уголовных дела, связанных с выборами, из них 18 - по ст. 205 УК РФ о терроризме. См.: Долгова А.И., Астанин В.В., Дзюба Д.И., Ильин О.С., Казаков Р.Ю. Деятельность организованной преступности в политической сфере жизни общества // Организованная преступность, миграция, политика. М. 2002. С. 75.. В ряде случаев представителями организованных преступных групп могут осуществляться угрозы расправы и физическое устранение кандидатов - конкурентов и их доверенных лиц Как следует из приговора Челябинского областного суда от 27 марта 2001 г. по делу депутата Законодательного собрания Челябинской области Морозова А.И., лидера организованного преступного сообщества, по инициативе Морозова был организован поджог офиса Златоустовского отделения ООД «Честь и Родина», возглавляемого Максимовым В.Б., а сам Максимов принужден к отказу от участия в выборах главы администрации г. Златоуста. . Руководство отдельных политических партий и общественных объединений инициирует в период выборов политическую и социальную нестабильность в регионах, ставит своей целью установление контроля над определенной частью территории государства, отторжение субъектов Федерации.
Взаимосвязь избирательного процесса с проблемой противодействия политическому экстремизму обусловлена как социально-политическим значением выборов в системе народовластия, так и их важностью для защиты основ конституционного строя и обеспечения безопасности государства.
Во-первых, проведение свободных и периодических выборов выступает в качестве гарантии воспроизводства и преемственности публичной власти в стране;
Во-вторых, выборы могут служить легальным каналом прихода к власти представителей общественных объединений и политических партий экстремистской направленности, их лидеров и участников, стремящихся к продвижению своих кандидатов в органы государственной власти и местного самоуправления;
В-третьих, выборы дают возможность обнародования политических программ и участия под определенным прикрытием экстремистских организаций в массовых мероприятиях;
В-четвертых, выборы, как правило, широко освещаются в СМИ, поэтому любое экстремистское проявление, поданное в качестве оппозиционной политической деятельности, приобретает широкий общественный резонанс;
Наконец, субъекты избирательного процесса активно задействуют в рамках агитационной деятельности технологии формирования общественного мнения в период выборов, часть из которых может носить экстремистский характер.
В настоящее время нормативную правовую основу противодействия экстремистской деятельности в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации «О безопасности», Федеральные законы «О противодействии экстремистской деятельности», «О политических партиях», «Об общественных объединениях», «О свободе совести и религиозных объединениях», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», УК Российской Федерации, УПК Российской Федерации и другие нормативные правовые акты.
Несмотря на то, что Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» является фундаментом непосредственного правового регулирования борьбы с экстремизмом, практика его применения только формируется. Это вызвано как отдельными недостатками самого Закона, так и факторами, затрудняющими его реализацию.
Анализ содержания настоящего закона позволяет выявить следующие недостатки:
1. В законе отсутствует научно-разработанное понятие экстремистской деятельности. Существующее определение экстремизма представляет собой простое перечисление составов преступлений.
2. Законодателем недостаточно четко разграничена экстремистская и террористическая деятельность. Согласно ст.1 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» террористическая деятельность является составной частью экстремизма. Однако в Федеральных законах «О борьбе с терроризмом» и «О противодействии экстремистской деятельности» имеются составы преступлений, которые одновременно отнесены и к террористическим, и к экстремистским. Примером может служить состав, предусмотренный ст. 208 УК РФ «организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем». С другой стороны, если исходить из того, что терроризм - это часть экстремизма, возникает вопрос, почему санкции за совершение преступлений экстремистской направленности существенно мягче.
Наконец, представляется не вполне оправданным отсутствие перечня субъектов противодействия экстремистской деятельности и разграничения их компетенции в данной сфере.
В свою очередь, как свидетельствует правоприменительная практика, реализация положений настоящего Закона затруднена следующими факторами: нежеланием руководителей уполномоченных государственных органов и отдельных должностных лиц документировать и расследовать преступления экстремистской направленности, преследующие политические цели; дефицитом и значительной текучестью квалифицированных кадров правоохранительных и контролирующих органов, задействованных в борьбе с экстремистской деятельностью; недостаточно высокой координационной деятельностью прокуратуры, правоохранительных органов и судов по противодействию экстремистской деятельности; слабым использованием возможностей профилактических мероприятий, направленных на предупреждение экстремизма См.: Красинский В.В. Об основных проблемах применения Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» // Закон и право. М.: Юнити-Дана, 2003. № 8. С. 13-15.
Рассмотрим правовое регулирование избирательного процесса в Российской Федерации с позиций противодействия политическому экстремизму.
Объектами противоправных посягательств экстремистских организаций в процессе организации и проведения выборов являются: непосредственно избирательный процесс и его участники, их права и свободы; конкретные стадии избирательного процесса, наиболее уязвимые с точки зрения обеспечения национальной безопасности: назначение выборов, образование избирательных округов, выдвижение кандидатов, предвыборная агитация, финансирование, процедура голосования Здесь следует сделать важную оговорку, поскольку автор рассматривает не все стадии избирательного процесса, а лишь те из них, в процессе которых наиболее активно объективируется экстремистская деятельность..
В соответствии с Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности» субъекты экстремистской деятельности в сфере организации и проведения выборов подразделяются на четыре основные группы: общественные и религиозные объединения, иные организации, средства массовой информации и физические лица Видимо, законодатель под иными организациями имеет ввиду террористические организации и незаконные вооруженные формирования..
Необходимо отметить, что политический экстремизм имеет два взаимосвязанных аспекта: внутренний и внешний.
Внутренними субъектами экстремистской деятельности в сфере организации и проведения выборов являются незаконные вооруженные формирования и организации, осуществляющие террористическую деятельность на территории России; действующие в Российской Федерации общественные и религиозные объединения, средства массовой информации, а также отдельные лица, ставящие целью осуществление вооруженного мятежа, насильственное изменение конституционного строя, насильственный захват или насильственное удержание власти в процессе организации и проведения выборов.
Внешними субъектами экстремизма в данной сфере выступают спецслужбы и организации некоторых иностранных государств, а также отдельные зарубежные средства массовой информации, инициирующие и активно поддерживающие деятельность сепаратистских, национал-радикальных, экстремистских движений и организаций на территории России.
При анализе стадий избирательного процесса представляется уместным рассматривать перечисленные группы субъектов в совокупности.
Юридически избирательная кампания начинается с момента официального опубликования решения о назначении даты выборов. Непринятие обязательного организационного решения о назначении выборов может быть использовано представителями экстремистских организаций в качестве удобного предлога для присвоения или захвата властных полномочий.
Вопрос о переносе и отмене назначенных выборов напрямую затрагивает безопасность государства. В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя могут устанавливаться ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия, а также может быть отложена дата проведения выборов. В случае истечения в период действия чрезвычайного положения срока полномочий выборных органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, срок полномочий указанных органов и лиц продлевается до прекращения действия чрезвычайного положения. Таким образом, возникает возможность использования режима чрезвычайного положения и для незаконного продления сроков полномочий.
Нуждается в законодательном закреплении проблема организации выборов в зоне проведения контртеррористической операции и на прилегающих территориях. Представляется вполне обоснованным дополнить соответствующими положениями ст.13 Федерального закона от 25 июля 1998 года № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом», устанавливающую особенности правового режима в зоне проведения контртеррористической операции.
Важным является нормативное правовое регулирование образования избирательных округов и избирательных участков. Это обусловлено тем, что манипуляции представителей экстремистских сил при нарезке избирательных округов могут серьезно исказить картину свободного волеизъявления избирателей, способствовать рассредоточению электората потенциального противника, дискредитировать демократические принципы и нормы избирательного права, и тем самым причинять вред безопасности Российской Федерации.
На стадии выдвижения и регистрации кандидатов наиболее серьезную угрозу для безопасности России представляет деятельность экстремистских общественных и религиозных организаций, стремящихся к продвижению своих кандидатов на выборные должности в органы государственной власти и местного самоуправления. В связи с этим наиболее детальному правовому регулированию должны быть подвержены меры по противодействию проникновению экстремистов в органы власти и пресечению возможного подкупа избирателей при сборе подписей в поддержку выдвижения кандидатов См.: Красинский В.В. Проблемы борьбы с криминалитетом в ходе избирательных кампаний // Юридический мир. М.: Юридический мир ВК, 2003. № 9. С. 4-8.
В плане организации противодействия политическому экстремизму отдельного внимания заслуживает стадия предвыборной агитации. Законодательство Российской Федерации, в соответствии с общепризнанными принципами международного права, запрещает создание и деятельность экстремистских политических партий и общественных объединений, пропагандирующих и применяющих в ходе избирательного процесса насильственные методы. Конституционные запреты такого рода во время предвыборной агитации подкрепляются нормами уголовного, административного и иного законодательства, регламентирующего организацию и проведение выборов.
Предвыборные программы зарегистрированных кандидатов, предвыборные агитационные материалы и выступления на собраниях, митингах, в СМИ не должны содержать призывов к осуществлению экстремистской деятельности.