Правотворческая деятельность органов внутренних дел
Алексеева Лилия Алексеевна доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Орловского юридического института МВД России им. В.В. Лукьянова кандидат юридических наук
Майорова Светлана Анатольевна доцент кафедры административной деятельности ОВД Нижегородской академии МВД России кандидат юридических наук
Введение
Статья посвящена правотворческой деятельности органов внутренних дел. Анализ существующих точек зрения позволил авторам сформулировать выводы о специфических особенностях правотворческой деятельности, осуществляемой органами государственной власти вообще, и органами внутренних дел в частности. Авторы также раскрыли юридическую природу источников правотворческих полномочий, выделили принципы правотворческой деятельности, раскрыли ее формы.
Материалы и методы: методологическую основу исследования составили всеобщий диалектический метод познания, общенаучные методы анализа и синтеза, формально-юридический метод, нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, указы Президента и Правительства Российской Федерации, ведомственные акты МВД России.
Результаты исследования: авторы пришли к выводу, что нормотворческая деятельность ОВД осуществляется по двум основным направлениям, первое из которых заключается в издании нормативных актов ведомственного характера в пределах установленной компетенции, а второе - в разработке и принятии нормативных актов других государственных органов и федеральных органов исполнительной власти.
Выводы и заключения: выделены специфические особенности правотворчества, осуществляемого правоохранительными органами, которые определяются особым правовым статусом органов внутренних дел, специфическими особенностями нормотворческого субъекта, объемом его нормотворческих полномочий, а также юридической природой издаваемых ведомственных актов.
Ключевые слова: правотворческая деятельность, правообразование, органы внутренних дел, нормативные акты.
Abstract
Lawmaking activities of internal affairs bodies
Alekseeva Lilia Alekseevna Аssociate Professor of the Department of State and Legal Disciplines, Lukyanov Orel Law Institute of the Ministry of the Internal Affairs of the Russian Federation Candidate of Law
Mayorova Svetlana Anatolyevna Аssociate Professor of the Department of State and Legal Disciplines. Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of the Internal Affairs of the Russian Federation Candidate of Law
Introduction: the article is devoted to the lawmaking activities of internal affairs bodies. The analysis of existing points of view allowed the authors to formulate conclusions about the specific features of lawmaking activities carried out by state authorities in general and internal affairs bodies in particular. Also in this article, the authors revealed the legal nature of the sources of law-creative powers, highlighted the principles of lawmaking activities, and revealed the forms of law-making activities of internal affairs bodies.
Materials and Methods: the methodological basis of the study was the universal dialectic method of cognition, scientific methods of analysis and synthesis, formal legal method, legal basis of the research was the Constitution of the Russian Federation, federal laws, decrees of the President and the Government of the Russian Federation, departmental acts of the MIA of Russia.
Results of the Study: based on the research, the authors concluded that the lawmaking activities of the internal affairs bodies are carried out in two main directions, the first of which is to issue normative acts of a departmental nature within the established competence, and the second - in the development and adoption of normative acts of other state bodies and federal executive authorities.
Findings and Conclusions: the authors highlighted the specific features of lawmaking undertaken by law enforcement agencies, which are determined by the special legal status of internal affairs bodies, the specific features of the normative subject, the extent of its rule-making powers and legal nature issued by departmental acts.
Keywords: lawmaking activity, legal education, internal affairs bodies, normative acts.
Вся осуществляемая государством деятельность требует постоянного совершенствования для того, чтобы отвечать требованиям, предъявляемым к современному государству. Одним из видов такой деятельности является правотворчество как неотъемлемый элемент правообразования. В свою очередь правообразование обеспечивает общественное руководство всем государством, что не может не говорить об актуальности исследования процесса.
Данное правовое явление находит свое отражение во всех сферах государственной жизнедеятельности, имеет отношение ко всем ветвям государственной власти, что обусловлено реформированием современной национальной правовой системы. В настоящее время идет процесс демократизации РФ, придания ей на практике статуса правового государства, а также цивилизации рыночной экономики. Всему этому способствует эффективно функционирующая законодательная основа. В свою очередь правотворческая деятельность направлена на формирование стабильной и качественной законодательной базы. По своей природе законодательство выступает необходимым и наиболее эффективным средством, при помощи которого государство осуществляет руководство над всеми сферами общественной жизнедеятельности граждан [13].
Актуальные, полные и точные законодательные решения способствуют эффективному развитию рыночных отношений, общественной жизнедеятельности, а также политической сферы государства. От уровня развитости правотворчества в государстве зависит его признание на международной арене, оценка степени его демократичности, цивилизованности, культурного развития населения. На протяжении всего времени общество нуждалось в эффективных и точных правовых решениях, а также в осуществлении государством такой деятельности, с помощью которой бы создавались и были бы общепризнанными нормы права, предписывающие гражданам линию должного и дозволенного поведения.
С помощью такой правовой категории, как право, политика, осуществляемая государством, имеет нормативный характер. Отсутствие же регламентации на должном уровне способствует ослаблению государства.
Современная Россия находится на таком этапе развития общественной жизнедеятельности, на котором правовые основы совершенствуются в направлении их демократизации. В этой связи роли права придается одно из самых важных значений в организации государства [4].
Если рассматривать правотворчество как право уполномоченного органа на издание нормативных актов, то интересным представляется вопрос относительно рамок дозволенного поведения. Анализ правоприменительной практики позволяет сделать вывод о том, что полномочие правотворческих органов по изданию нормативных актов может плавно «перетекать» в их обязанность по изданию конкретного правового акта [6].
Правотворчество отличается от чисто научной, конструкторской деятельности ввиду участия в нем правотворческого органа. На процесс формирования законодательных предложений и на процесс создания правовых норм влияет ряд личностных качеств тех лиц, которые получают право осуществлять законотворческую деятельность [9]. На правотворчество влияет их компетентность в вопросах, подлежащих правовому регулированию, общая и юридическая грамотность, владение средствами юридической техники и, конечно, их политическая ориентация.
В свою очередь процедура по изданию нормативных актов сама по себе урегулирована нормами права и непосредственно связана с их реализацией в процессе различных правоотношений [7, с. 26]. Таким образом осуществляется правовое регулирование, в рамках которого находят свое отражение все присущие ему элементы: юридические нормы, правоотношения, акты реализации соответствующих прав и обязанностей [5].
Правотворческая деятельность подразделяется по различным основаниям на определенные виды. К числу оснований, как правило, относят субъектов, осуществляющих такую деятельность и форму нормативных актов, издаваемых по окончании деятельности.
Исходя из характеристики субъектов, осуществляющих правотворческую деятельность, можно сказать, что она подразделяется на следующие виды:
- непосредственное принятие нормативных актов уполномоченными государственными органами;
- народом (путем референдума);
- принятие соглашений, в которых содержатся правовые нормы (уполномоченными органами власти и соответствующими общественными объединениями).
Стоит отметить, что правотворчество чаще всего осуществляется органами государственной власти. Уполномоченными на осуществление такой деятельности являются обе палаты Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Президент РФ, а также министерства и службы. Относительно регионального уровня органами, уполномоченными на правотворческую деятельность, являются законодательные органы соответствующего субъекта, а применительно к органам местного самоуправления - районные, городские и сельские.
Полномочие на осуществление правотворческой деятельности определяется Конституцией РФ, уставами или конституциями субъектов РФ, а также иными законодательными актами, устанавливающими правовую основу организации деятельности государственных органов, служб и министерств.
Формой правотворческой деятельности Президента РФ, осуществляемой в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, является указ, который по своей природе может быть нормативного и оперативного характера. Правительство РФ уполномочено решать вопросы, не находящиеся в ведении парламента или президента. Нормативная форма актов Правительства выражается в виде постановлений, а оперативного характера - в виде распоряжений.
Министерства, службы и агентства занимают одно из центральных мест в государственном управлении, их полномочия на осуществление правотворческой деятельности закреплены в федеральных законах, указах Президента РФ. Процедура осуществления такой деятельности федеральных органов исполнительной власти закреплена в ведомственных нормативных актах. Результаты правотворческой деятельности вышеуказанных субъектов выражаются в издании таких нормативных актов, как наставления, инструкции, приказы и т.п.
Специфическим видом правотворческой деятельности являются акты администраций учреждений и предприятий. Они уполномочены издавать внутренние, локальные нормативные акты, устанавливающие внутренний распорядок деятельности на соответствующем предприятии и учреждении.
Второй разновидностью правотворческой деятельности относительно ее субъектов является народовластие, выражающееся в референдуме. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ принятое в ходе референдума решение в форме нормативного акта является общеобязательным для исполнения на всей территории РФ и не требует дополнительного обсуждения. Его изменение или отмена возможна на таком же референдуме.
Практика проводимых в РФ и зарубежных референдумов показывает, что их основным достоинством является ограниченная альтернатива принятых решений. На предмет обсуждения у участника референдума имеется возможность ответить только «да» или «нет». Он не имеет возможности предложить другое оптимальное решение или обусловить его каким-либо образом [8].
К недостаткам такой разновидности правотворчества следует отнести низкую достоверность изложенной участниками референдума позиции. Высокой она является в случаях, когда предметом обсуждения выступает конкретный политический вопрос (например, полного исключения смертной казни, как разновидности уголовного наказания). Низкая достоверность принятых решений наблюдается в случаях, когда предметом обсуждения выступают абстрактные политические вопросы организационного характера (например, считаете ли вы обоснованной компетенцию вышеназванного государственного органа). Исходя из анализа, проведенного за рубежом социологического исследования, посвященного достоверности принятых на референдуме решений, можно сделать вывод о том, что высокая активность граждан проявляется, когда предметом референдума выступает вопрос, который затрагивает личность гражданина или предполагает получение какой-либо выгоды.
По нашему мнению, чтобы выявить, например, законодателю истинное мнение народа, нужно проводить референдум с всенародным обсуждением. Это положение нашло свое отражение в законодательстве. Так, например, за 45 дней до референдума предоставляется для всенародного обсуждения текст законопроекта.
И, наконец, третьей разновидностью правотворческой деятельности является заключение, содержащее нормы права соглашений. Классическим примером являются коллективные договоры, заключаемые в целях регулирования трудовых или профессиональных отношений на каких-либо предприятиях или учреждениях.
Итак, под правотворчеством признается специфическая деятельность уполномоченных на то государственных органов совместно с институтами гражданского общества, заключающаяся в установлении, изменении и отмене юридических норм. В свою очередь, правообразование понятие достаточно широкое, так как охватывает все существующие в юридической науке формы и средства, с помощью которых возникает, развивается и изменяется право. Правотворчество только конечный результат, который необходим для установления норм права.
Правотворчество характеризуется тем, что осуществляется на основе предусмотренных законом принципов, под которыми понимаются основополагающие и базовые идеи, обеспечивающие общность и единообразие проводимой деятельности. Признание воли народа на законодательном уровне, обязательные для всех правила поведения по своей природе выступают правовыми нормами, которые составляют содержание правотворческой деятельности. В юридической науке под принципами понимают руководящие начала, базовые идеи, которыми специально уполномоченные лица руководствуются в своей деятельности. Сущность исследуемых принципов заключается прежде всего в том, что их содержание отображается в деятельности специально уполномоченных государственных органов и их должностных лиц, осуществляющих организацию, подготовку и издание нормативноправовых актов.