Статья: Правительственная статистика России в конце XIX — начале XX в.: проблемы и реформы

Примечания: Министерства: ВД -- внутренних дел, ГИ -- государственных имуществ, У -- уделов, Ф -- финансов, Ю -- юстиции, НП -- народного просвещения, ПС -- путей сообщения, ПиТ -- почты и телеграфа, В -- военное, М -- морское; Ведомства: СС -- Священного синода, УиМ -- Учреждений императрицы Марии, КЕИВ -- Кабинет Его Императорского Величества. Составлено по: [Огородников (ред.), 1867, прилож. 1].

Подготовленный обзор показал, что в России регулярно разрабатывалось более 400 форм статистической отчетности. Как отмечал Е. К. Огородников в предисловии к публикации, в состав 410 форм отчетности «не вошли все те нередко многочисленные записи, кои... относятся до контроля о движении дел или движении сумм из одной инстанции в другую, а также и те записи, кои, при тождественности их содержания, представляют одни и те же передаточные формы, дополняемые в разных инстанциях» [Общий обзор записей., 1867, с. I]. По его же оценкам, объем информации, содержавшийся в этих формах в 1865 г., превышал объем данных форм первичной отчетности в 2-3 раза и постоянно рос. Исследование выявило значительный объем дублирования данных по одним вопросам и полное их отсутствие -- по другим. Нередки были случаи, когда какое-либо министерство собирало сведения по любым вопросам, кроме тех, которые относились к его деятельности. Кроме того, было выявлено дублирование внутри самих форм. Из 410 форм отчетности, по расчетам комиссии ЦСК, практически полностью совпадали 144 формы, а из остальных 266 форм 166 значительно повторяли друг друга. Такое положение во многом объясняется изолированным развитием ведомственной статистики в отрыве от деятельности ЦСК и отсутствием координации статистических работ до 1863 г.

С начала 1880-х гг. сметы расходов на содержание ЦСК стали расти. Так, в феврале 1882 г. Государственный совет разрешил выделять из Государственного казначейства 12 000 руб. ежегодно на статистические работы и их издание. В 1883 и 1884 гг. по представлению МВД были выделены средства на издание статистических сведений о посеве и урожаях хлебов в Европейской России: в 1883 г. -- 6 тыс. руб., 1884 г. -- 6,5 тыс. руб., в 1885-1887 гг. на расходы по сбору таких же сведений и их публикацию выделялось по 7 тыс. руб. [Юбилейный сборник., 1913, с. 13-14 (ч. I)]. Это позволило организовать своевременный выпуск сборников с добавлением картограмм. Правительство получило возможность увидеть урожайность и обеспеченность продовольствием в разных местностях страны. Своевременное представление сведений позволило оперативно принимать меры по распределению и взиманию разного рода повинностей с населения. Признав положительными результаты такой работы, Государственный совет разрешил выделять ежегодно, начиная с 1888 г., по 7 тыс. руб. на их выполнение. Однако средств на статистические работы было явно недостаточно. В подтверждение этого А. И. Чупров (1842-1908) проводил сравнение с Германией, подчеркивая, что если в 1893 г. годовой расход ЦСК МВД составлял 74 076 руб., то в Германии Имперскому бюро по смете на 1890-1891 гг. было отпущено 701 тыс. марок (примерно 320 тыс. руб.). В результате этого «значительные работы по местной статистике составляют у нас вообще редкое явление, возможное лишь благодаря личной энергии и любви к делу отдельных деятелей» [Чупров, 1910, с. 67].

В учебнике «Теория статистики», по которому училось не одно поколение экономистов, профессор Петербургского университета Ю. Э. Янсон (18351893) дал весьма жесткую характеристику организации статистики в России в 1870-1880-х гг. Он отмечал, что из-за того, что административная статистика в России находится в ведении МВД, «она лишена правильного устройства, полноты и достоверности, несмотря на целую систему статистических учреждений, по-видимому долженствующих вполне обеспечивать ее». Этот вывод он объяснял шестью причинами. Во-первых, тем, что «статистика не только в прежнее время, но и теперь еще считается чем-то ненужным, чем-то таким, без чего можно обхо-

диться». Она рассматривается как «выдумка ученых, пригодная для Запада, для нас лишняя и неудобоприменимая... у нас всегда считалось, что статистикой может заниматься каждый чиновник, и не видели в собирании статистических данных одной из важнейших отраслей государственного управления.». Во-вторых, административная статистика «не представлялась никогда законодателю в виде цельной системы: она создавалась разновременно разными указами и распоряжениями, ничем друг с другом не связанными.». Отсутствие закона, регулирующего местные административные учреждения и органы самоуправления в плане сбора статистических данных парализует деятельность этих органов. В-третьих, при создании новых учреждений, связанных с «народной жизнью», роль административной статистики вообще не рассматривалась. Так, например, в положении о земских учреждениях, положении о податной и фабричной инспекциях не предусматривалось статистических функций этих учреждений. В-четвертых, между разными статистическими учреждениями «не существует правильного разграничения статистической деятельности, вследствие чего одни и те же данные собираются разными ведомствами, из разных источников, данные эти не сличаются друг с другом, расходятся, друг другу противоречат». В-пятых, «вопреки здравым началам устройства статистических органов, наверху, в центральных учреждениях. мы находим децентрализацию статистической деятельности, внизу напротив -- централизацию». При этом «низшие органы» соединяют свои обязанности по статистике с другими административными работами и «покинуты в этом отношении на произвол судьбы». Сделан был упрек и центральным статистическим органам, которые «не видят первичных цифр, потому что все бремя якобы сводки их лежит не только на местных органах, но даже на низших». В-шестых, в России находятся в «совершенном неустройстве самые основные статистические источники: у нас нет кадастра, никогда не было правильной переписи населения» [Янсон, 1887, с. 126-127]. Столь суровая критика административной статистики, конечно, имела под собой основание, но не следует забывать и тот рывок, который был сделан благодаря деятельности П. П. Семенова.

В организации российской государственной статистики значительную роль сыграли те идеи, которые обсуждались на заседаниях Международных статистических конгрессов, проводимых по инициативе бельгийского ученого А. Кетле (17961874). В период с 1853 по 1876 г. состоялось девять сессий МСК. В них принимали участие работники административной статистики, деятели статистической науки и общественные деятели разных стран. С самого начала в работе МСК активно участвовали российские статистики А. Б. Бушен (1831-1876), Э. Р. Вреден (1835-1891), Л. Н. Майков, П. П. Семенов, Ю. Э. Янсон и др. В 1872 г. 8-я сессия Международного статистического конгресса была проведена в Санкт-Петербурге; на ней обсуждались вопросы организации административной статистики, ее централизации, организации переписей населения, классификации производств и т. п. [Елисеева, Попова, 2013]. Конгрессы способствовали широкому обмену опытом и заметному повышению качества статистических работ. Ю. Э. Янсон отмечал, что благодаря конгрессам: «1) Произошло слияние научной и практической статистики, много способствовавшее успехам, достигнутым этой последней. 2) Значительно улучшилось устройство административно-статистических учреждений во всех почти государствах Европы. 3) Обмен изданий, установившийся между бюро отдельных государств, способствовал распространению статистических знаний. 4) ... появились статистические ежегодники, дающие богатый материал для сравнительной статистики и облегчающие занятие ею» [Янсон, 1887, с. 180].

Связи статистиков разных стран возобновились с созданием в 1885 г. Международного статистического института (МСИ). Первая сессия МСИ была проведена в 1887 г. в Риме. Россия была представлена в МСИ П. П. Семеновым, В. П. Безобразовым, И. И. Вильсоном (почетные члены); Ю. Э. Янсоном, А. И. Чупровым, И. И. Кауфманом, И. А. Стрельбицким (1828-1900) (действительные члены); А. К. Веселовским (1840-1891), А. С. Ермоловым (1847-1917) (члены-корреспонденты). В 1897-1913 гг. Н. А. Тройницкий (1842-1913) был вице-президентом МСИ. Впоследствии никто из российских статистиков не занимал столь высокий пост в руководстве международной статистической организацией. В 1897 г., благодаря усилиям Н. А. Тройниц- кого, в Санкт-Петербурге состоялась 6-я сессия МСИ, успех которой превзошел все ожидания и способствовал укреплению авторитета российской статистики, особенно значимого в год проведения Первой всеобщей переписи населения Российской империи. Подчеркнем, что сотрудники ЦСК регулярно публиковали сообщения о выполняемых статистических разработках в «Бюллетене Международного статистического института» («Bulletin de l'Institut international de statistique»).

1. Деятельность ЦСК в 1880-1910-е гг.

С конца 1880-х гг. объем работ, проводимых ЦСК, значительно расширился. Кроме разработки и издания данных о численности населения и его движении, об урожае хлебов и распределении поземельной собственности и площади посева, центральный статистический орган принимал участие в обсуждении вопросов двух комиссий: Комиссии для обсуждения мер к поддержанию дворянского землевладения и Комиссии по поводу падения цен на сельскохозяйственные продукты, учрежденных в 1888 г. при МВД. Кроме того, Положением от 8 февраля 1888 г. на ЦСК была возложена разработка сведений о военно-конских переписях. Члены ЦСК вместе с представителями военного ведомства командировались в переписные районы для наблюдения за производством переписи, а затем сотрудники ЦСК разрабатывали и публиковали собранные материалы. В связи с увеличением объема работ в штат ЦСК в 1884 г. были введены дополнительные должности.

С 1895 г. ЦСК, следуя указу императора Николая II от 5 июня 1895 г., активно готовился к проведению Первой всеобщей переписи населения Российской империи. 2 ноября 1895 г. была учреждена Главная переписная комиссия, которую возглавил министр внутренних дел И. Л. Горемыкин (1839-1917). Комиссией был затребован из губерний и областей империи список населенных мест по разработанной форме и установлены формы переписных листов, а также выработаны инструкции и «наставления для местных установлений и счетчиков». Решению о проведении Всеобщей переписи предшествовали местные переписи в разных регионах страны: с 1862 по 1917 г. их прошло около 150 [Елисеева, Дмитриев, Гессен, Черепенина, Збарская, 2013, с. 64-65].

Всеобщая перепись населения состоялась 28 января 1897 г. По ее окончании губернские и областные комиссии произвели предварительный подсчет населения, который по телеграфу был немедленно сообщен в Петербург и затем опубликован.

После завершения работы Главная переписная комиссия была закрыта, после чего, по мере передачи переписного материала из местных комиссий в ЦСК, закрывались и губернские и областные комиссии.

К концу 1897 г. дала о себе знать явная перегрузка сотрудников ЦСК, поскольку все силы были сконцентрированы на разработке материалов переписи. В результате с 1 января 1898 г. были введены еще две должности. Однако, после окончания разработки материалов переписи, 1 июля 1905 г. штат ЦСК был сокращен на шесть старших редакторов, одного младшего и двух вычислителей и к 1913 г. составил 16 человек (табл. 3).

Табл. 3

Выделяемые по смете МВД средства на специальные труды ЦСК (разработка, сводка и издание статистических материалов) в размере 20 тыс. руб. оставались неизменными с 1888 г. и до 1910-х гг., тогда как объем работ ЦСК постоянно увеличивался. Кроме обычных работ, ставших традиционными (разработка и издание сведений о численности населения и его движения, об урожае и распределении поземельной собственности и площади), с 1904 г. ЦСК стал проводить обследования с целью сбора данных о посевных площадях и урожаях на всей территории России, вести наблюдение о видах на урожай (16 раз в год). К расширению статистического наблюдения добавилась подготовка и издание статистического сборника «Ежегодник России», включающего в себя важнейшие статистические данные относительно населения России, развития экономики и социальной жизни. С помощью губернских статистических комитетов и содействия городских общественных управлений ЦСК обработал и в 1906 г. издал данные об экономическом положении всех городов, а также поселений, имеющих 10 тыс. и более жителей.

В 1910 г. ЦСК были вновь собраны сведения о городах, причем появились новые разделы: «О ценах на рабочие руки», «О времени начала производства главных полевых работ и цветения хлебов», «О количестве сельскохозяйственных орудий и машин». Необходимо отметить, что специальных средств на собирание этих сведений не было отпущено. Финансировались только разработка и печатание материалов.

В конце XIX -- начале XX в. сформировался перечень статистических изданий, выходивших регулярно с разной периодичностью:

• брошюры: «Предварительные данные о площадях под посевом хлебов и других главнейших полевых растений в 72 губерниях и областях Империи» (1901-1916 гг.), «Вероятный сбор хлебов (по показаниям населения о состоянии хлебов во время их цветения)» (1905-1915 гг.), «Предварительные данные о сборе, посеве и остатке хлебов по губерниям и уездам» (1910-1915 гг.), «Предварительные данные о сборе и остатке за посевом озимых хлебов по губерниям и уездам» (1908-1916 гг.);

• книги, которые трудно назвать статистическими сборниками, поскольку они содержали не только статистические данные, но и обширные комментарии: «Урожай в Европейской и Азиатской России» (1884-1916 гг.), «Ежегодник России» (1905-1918 гг.), «Движение населения в Европейской России» (1872-1914 гг.).

Несмотря на активную работу ЦСК и расширение статистических публикаций, нарекания ученых и государственных деятелей на состояние российской административной статистики продолжались. В ответ МВД выступило с инициативой преобразования статистической части. В 1908 г. ЦСК был выработан проект реформы как Статистического совета, так и самого Комитета. В соответствии с проектом планировалось создание Главного статистического управления, которое предполагалось учредить при Совете министров. Кроме того, имелись намерения ввести в Статистический совет представителей ведомств, науки и общественных организаций. Этот проект был подвергнут всестороннему обсуждению в специальной межведомственной комиссии. Комиссия сочла необходимым, ввиду неудовлетворительной постановки статистической части МВД, произвести реформу не только центральных, но и местных статистических учреждений. Однако в силу необходимости значительных средств для проведения реформы, было решено на первом этапе ограничиться преобразованием только центральных учреждений, а затем продолжить реформу.