Вторая половина XIX в. -- начало XX в. представляют время бурного развития производительных сил России, усиление ее роли в мировой экономике. Этот подъем стал возможен в том числе и благодаря укреплению российской государственной статистики. Исследование участия правительственной статистики в проведении реформ Александра II и в экономическом развитии страны до сих пор не получило должного отражения в научных публикациях. Из работ дореволюционного периода, освещающих этапы правительственной статистики, отметим «Юбилейный сборник» Центрального статистического комитета [Юбилейный сборник Центрального статистического комитета, 1913]. Некоторый материал содержится в ряде учебников по теории статистики, например Ю. Э. Янсона [Янсон, 1887, с. 126-159], А. И. Чупрова [Чупров, 1910, с. 59-68], В. В. Степанова [Степанов, 1909, с. 126-144], Н. А. Каблукова [Каблуков, 1915, с. 60-67]. Из изданий советского периода можно назвать работы А. А. Кауфмана [Кауфман, 1922], В. Э. Дена [Ден, 1929], А. И. Гозулова [Гозулов, 1972], Б. Г. Плошко [Плошко, 1963]; Б. Г. Плошко и И. И. Елисеевой [Плошко, Елисеева, 1990], а также Т. В. Рябушкина, В. М. Сим- черы и Е. А. Машихина [Рябушкин, Симчера, Машихин, 1985, с. 37-84]. Из современных работ выделим коллективный труд [Елисеева и др., 1902-1996, 1996] и [Елисеева, Дмитриев, 2013; 2016]. Однако во всех указанных работах изучаемый период истории государственной статистики, хотя и был представлен, но довольно фрагментарно, вне связи с экономическими реформами.
Цель данной статьи состоит в характеристике основных этапов развития правительственной статистики, ее включенности в проведение правительственных реформ Александра II, а также деятельности по расширению доступности статистических данных.
Достижение поставленной цели потребовало решения ряда следующих задач: анализ зарождения российской государственной статистики; прослеживание институционального становления государственной статистики; характеристика качества и полноты статистических данных; взаимодействие с другими ведомствами; признание роли личностных качеств руководителей российской государственной статистики.
Общепризнанно, что регулярная российская государственная статистика берет свое начало с организации в марте 1811 г. Статистического отделения при Министерстве полиции (далее -- Статистическое отделение) во главе с К. Ф. Германом (1767-1838) [Елисеева, Дмитриев, 2017]. Этот шаг стал возможен благодаря губернской отчетности, введенной в 1802 г. министром внутренних дел В. П. Кочубеем (1768-1834). Немаловажное значение сыграло и создание в 1802 г. министерств, которым было поручено собирать учетные данные по своим отраслям. Несмотря на большие старания К. Ф. Германа и его приемника К. И. Арсеньева (1789-1865), из-за скудости средств и отсутствия подготовленных кадров поставить деятельность государственной статистики на европейский уровень не удалось. Статистическое отделение оставалось до конца 1830-х гг. в неустроенном бесправном положении. Организационные преобразования статистики 1834 г., хотя и включали столь важное мероприятие, как создание губернских статистических комитетов, не внесли кардинальных изменений в деятельность российской статистики. Впоследствии это нашло признание в записке министра внутренних дел П. А. Валуева (1818-1890) «Об устройстве статистической части Министерства внутренних дел» от 20 марта 1863 г. В ней подчеркивалось, что на Статистическое отделение были возложены занятия, которые, «не принадлежа прямо ни к одному из департаментов Министерства, требовали предварительного рассмотрения и соображения». Личный же состав отделения «при ограниченных средствах его содержания, не мог соответствовать своему назначению», и в таком состоянии отделение находилось в течение 18 лет [Об устройстве статистической части..., 1863, л. 2 об.]. Вместе с тем нельзя сказать, что в этот период не было заметно результатов деятельности Статистического отделения. Среди важнейших изданий нужно назвать «Материалы для статистики Российской империи» (1839-1841, 3 книги), «Статистические таблицы о состоянии городов в Российской империи» (1840-1852, 3 выпуска). Однако издания статистических материалов носили фрагментарный характер, были нере- гулярнымии не отвечали потребностям государственного управления. В 1842 г. Министерство внутренних дел значительно расширило программу статистической отчетности губерний, введя в нее многочисленные данные о населении, сельском хозяйстве, промышленности, торговле и т. д.
Очевидной стала потребность в укреплении правительственной статистики. В 1843 г. был организован Временный статистический комитет, которому было поручено подготовить предложения по изменению организации статистических работ, наметить их программы. Однако никаких практических шагов предпринято не было. Реальные изменения начались только в декабре 1853 г., когда к Статистическому отделению был присоединен существовавший при МВД Временный люстрационный комитет по делам западных губерний и оба учреждения были преобразованы в Статистический комитет под руководством министра внутренних дел [ПСЗ, 1852, т. 27, № 26877]. Это весьма важное решение было продиктовано необходимостью совершенствования правительственной статистики, которое все сильнее ощущалось в связи с начавшейся подготовкой реформ Александра II. Подготовка реформы по отмене крепостного права на первых этапах происходила без особой огласки и соединение Люстрационного комитета со Статистическим отделением выступало удобным прикрытием этих мероприятий. Министр внутренних дел С. С. Ланской (1787-1862) в представлении об организации Статистического комитета в 1857 г. писал: «В сих видах я полагал бы полезным, не представляя в Государственный совет подробных объяснений о причинах новой организации Статистического комитета, ни исчисления его занятий, внести на утверждение Совета законодательным порядком только штат Комитета» [РГИА, ф. 1290, оп. 1, д. 276, л. 15-15 об.]. Однако проведенное преобразование не достигло поставленной цели, поскольку с увеличением личного состава и денежных средств на Статистический комитет были возложены новые обязанности по ведению в западных губерниях России инвентарей. В результате он едва успевал обрабатывать статистические сведения, поступавшие из губерний [Об устройстве статистической части..., 1863, л. 3 об.].
Это привело в конечном счете к решению о радикальном изменении устройства правительственной статистики. В конце 1857 г. «ввиду безотлагательных предварительных работ по устройству помещичьих крестьян и ввиду невозможности поручить эти работы обыкновенным порядком департаментам Министерства и испрашивать особые средства, на (тогда еще) секретное дело (т. е. реформу 1861 г. -- И. Е., А. Д.)» [Об устройстве статистической части., 1863, л. 3 об.] министр внутренних дел С. С. Ланской вошел в Государственный совет с предложением о реформе Статистического комитета. В циркуляре С. С. Ланского, датированного декабрем 1857 г., констатировалась неутешительная ситуация: «Трехлетний опыт показал, что собирание необходимых для Правительства сведений по означенным формам (введенных в 1853 г. -- И. Е., А. Д.) вовсе не достигает своей цели. Хотя затребованные сведения и получены были за минувшие 1854, 1855 и 1856 годы изо всех почти губерний, но Статистический комитет Министерства не имел никакой возможности сделать из оных общих выводов не только по всем, но даже по главнейшим статистическим предметам, заключающимся в упомянутых формах. Неясность и сбивчивость таблиц, полученных из большей части губерний, по многим даже неверность в простом подведении итогов и видимая небрежность в сообщении первоначальных данных местными городскими и земскими полициями, и сверх того несвоевременность и неодновременность присылки разными губернскими комитетами составленных ими работ вовлекли Статистический комитет Министерства, с первого же, 1854 года, в обременительную переписку с губернскими комитетами, по предмету исправления и пополнения доставленных ими таблиц» [РГИА, ф. 1290, оп. 1, д. 291, л. 11, 16 об.].
В результате 4 марта 1858 г. было принято решение преобразовать Статистический комитет МВД в Центральный статистический комитет (ЦСК) при Министерстве внутренних дел. ЦСК стоял из двух отделов -- статистического и земского. Задачами Земского отдела объявлялись «предварительное обсуждение и обработка всех дел по вопросам, касающимся земско-хозяйственного устройства в Империи» [ПСЗ, 1860, т. 33, № 32826]. На Статистический отдел были возложены собирание, критическая поверка, приведение в порядок и обработка статистических данных, необходимых для Правительства по всем отраслям управления страны. Ему вменялось в обязанность передача сведений как департаментам МВД, так и другим высшим учреждениям. Кроме того, ЦСК должен был «заботиться о постепенном и систематическом издании трудов своих в свет» [Об устройстве статистической части..., 1863, л. 4 об.]. Соответственно штат ЦСК был расширен.
Согласно положению «Об устройстве Центрального статистического комитета при Министерстве внутренних дел» председателем Статистического отдела становился товарищ министра внутренних дел. В целях обеспечения единства статистических работ в отдел должны были входить в качестве совещательных членов с правом голоса представители других ведомств. По существу, это означало официальное признание в качестве определяющих начал организации правительственной статистики принципов централизации и единства всех проводимых статистических работ.
Организация ЦСК, по мнению нового министра внутренних дел П. А. Валуева (назначен в апреле 1861 г.), улучшила организацию государственной статистики только в том, что: 1) были четко определены ее обязанности; 2) установлены права служащих лиц; 3) она положила начало «действительному сосредоточению всех статистических работ в Империи посредством учреждения при Комитете совещательного собрания из представителей от всех центральных ведомств и управлений». Между тем новая организация статистики в стране «заключила в себе и весьма ощутительные неудобства, из которых главное было соединение в одном управлении двух отделов, совершенно различных по цели» [Об устройстве статистической части., 1863, л. 5-5 об.]. В результате Земский отдел специальным указом Александра II 27 июля 1861 г. («Положение Главного комитета об устройстве сельского состояния») был преобразован в самостоятельное учреждение, независимое от ЦСК [ПСЗ, 1863, т. 36, № 37290]. Это преобразование привело к уменьшению числа сотрудников ЦСК и финансирования: численность сократилась до 8 человек, средств отпускалось 12 370 руб. в год, в том числе 5291 руб. 77 коп. покрывалось не из Казначейства, а из частного земского сбора с помещичьих крестьян девяти западных губерний (1/2 копейки с души). Такая ситуация была признана министром П. А. Валуевым совершенно ненормальной, и подчеркивалась необходимость финансирования статистики только за счет средств Казначейства.
Одно из важнейших направлений организации правительственной статистики состояло в специальном устройстве местных статистических органов. Для этого 26 декабря 1860 г. императором Александром II было утверждено новое положение о губернских и областных статистических комитетах вместо положения 1835 г. [ПСЗ, 1862, т. 35, № 36453]. Следует отметить, что потребность в переустройстве местных комитетов была, очевидно, большой. Несмотря на меры, предпринятые в 1853 г., губернские комитеты работали недостаточно эффективно. К 1857 г. в 20 губерниях и областях России (примерно :/э из общего числа) они вообще не были созданы, а во многих губерниях существовали лишь на бумаге.
Эти комитеты образовывались под председательством губернаторов из непременных, действительных и почетных членов. Непременными членами в них состояли высшие должностные лица губернии, профессора статистики местного университета, где таковой был, а также представители духовенства (причем как православного, так и иных исповеданий) и голова губернского города. Действительные члены избирались из местных лиц, а почетные -- из лиц, связанных с губернией и известных своими учеными трудами. Главная задача губернских статистических комитетов заключалась в исправном содержании местной административной статистики (установление правильных способов сбора сведений о количестве и качестве земель, о народонаселении и производительных силах губернии), а также в проверке и обработке этих сведений. Кроме того, им вменялось в обязанность составление подробных описаний губерний и издание своих трудов [Юбилейный сборник..., 1913, с. 8 (ч. I)]. Комитеты получили право для своих изысканий и работ требовать содействия всех лиц, подчиненных губернскому начальству. Подчеркнем, что материальные средства на содержание губернских статистических учреждений (примерно 1500-2000 руб. серебром) были оставлены на уровне, предусмотренном решением министра внутренних дел 1853 г. «Об образовании Статистического комитета, взамен существующих в Министерстве внутренних дел Временного люстрационного комитета и Статистического отделения совета». В новом положении 1860 г., в отличие от предыдущего, предполагалось полное поступление средств, выделенных на деятельность Комитета (ранее на него можно было потратить всего лишь до 1000 руб., но этот расход не обеспечивался стабильными и постоянными ассигнованиями). Также предполагалось обязательное наличие в штате одного освобожденного работника с ученой степенью, или по крайней мере с высшим образованием.
Созданный ЦСК мог опираться на местные статистические органы. Главным достижением деятельности ЦСК можно считать появление новых статистических публикаций. Как отмечал А. Г. Тройницкий (1807-1871), возглавлявший ЦСК в 1861-1863 гг., «Статистический отдел Центрального статистического комитета, получив новое устройство, приступил к правильному, ежегодному собиранию статистических данных по всей России и к обнародованию обрабатываемых им материалов. Первым изданием его были “Статистические таблицы Российской империи за 1856 год”, оставленные и обработанные заведовавшим тогда Статистическим отделом (ныне товарищем министра внутренних дел) и редакторами А. И. Артемьевым и Е. К. Огородниковым» [Тройницкий, 1863, с. V]. «Статистические таблицы Российской империи за 1856 год» были основаны на сведениях, взятых из приложений к отчетам за 1856 г. Как писал А. Г. Тройницкий, это издание, «несмотря на недоверие, с которым в России всегда встречались официальные статистические данные, имело успех; оно разошлось в публике в самое непродолжительное время и теперь экземпляры его сделались библиографическою редкостью». Успех «Статистических таблиц...» «показал, что издание это было предпринято не напрасно, что потребность в сведениях об обширном нашем отечестве, о живущем в нем населении, о промышленном его состоянии чувствовалась живо и что Статистический отдел не ошибся в потребности публики, передавая ей свой первый далеко несовершенный труд» [Тройницкий, 1863, с. V-VI].
Заинтересованность пользователей проявилась в том, что на сборник поступили замечания из «разных мест России». Это позволило Статистическому отделу составить и разослать в губернии подробную инструкцию и формы для регулярного сбора статистических сведений. Следует иметь в виду, что с давних времен почти единственным источником данных в России была городская и земская полиция, «заваленная множеством вопросов, на которые большею частию не могла отвечать совсем, или отвечала на авось, уменьшая и увеличивая нередко цифры совершенно произвольно, привыкла составлять все вообще статистические данные без всякой тщательности и проверки» [Тройницкий, 1863, с. VI]. Для повышения достоверности было принято решение об ограничении собираемых данных: их количество было уменьшено и введено требование, чтобы они поверялись действительным счетом и подвергались проверке и контролю. О масштабах этого сокращения видно из циркуляра от 12 декабря 1857 г.: «Из прежних 77 таблиц 60 отменены на нынешний год вовсе, а остальные 17 сокращены, через соответственное изменение их до 13» [РГИА, ф. 1290, оп. 1, д. 291, л. 16 об.]. Оставлены были лишь важнейшие сведения хозяйственного и административного значения: о населении, населенных пунктах и строениях в них, земледелии и скотоводстве, фабрично-заводской промышленности и ремесле, а также торговле. Например, по торговле были оставлены данные только о количестве выданных торговых свидетельств и сведения о сроках и главных предметах торговли важнейших ярмарок. В соответствии с пояснительной запиской, приложенной к циркуляру от 12 декабря 1857 г., четко указывалось: кто и по каким формам должен собирать соответствующие сведения; из каких источников они должны браться, если их нет в распоряжении лиц, заполняющих формы; каков порядок обобщения внутри губернской сводки (от станов и кварталов к уездам и городам); как должны составляться губернские таблицы.