Статья: Правительственная статистика России в конце XIX — начале XX в.: проблемы и реформы

До начала сбора общих статистических сведений по стране Статистический отдел опубликовал издание под названием «Список населенных мест Империи», выпуская сборники по губерниям по мере их обработки. Это издание, как отмечал

Тройницкий, должно было составить «со временем канву для административной статистики государства» [Тройницкий, 1863, с. VII]. В завершение предисловия к «Статистическим таблицам...» он подчеркивал, что ЦСК надеется регулярными изданиями содействовать «правильному пониманию официальных цифр, которые до сих пор принимались у нас с какою-то безотчетную недоверчивостью и подвергались критике, нередко без рационального основании» [Тройницкий, 1863, с. X].

В записке о работах, которые ЦСК провел или планировал провести, датируемой концом 1861 г., А. Г. Тройницкий указывал на необходимость улучшения устройства Комитета, отмечая, что это «требует как усиления личного состава и средств содержания Центрального статистического комитета, так и придания ему большей самостоятельности, чтобы он мог встать на одном уровне с подобными центральными учреждениями в образованных государствах Европы (курсив наш. -- И.Е., А. Д.)» [РГИА, ф. 1290, оп. 1, д. 309, л. 41-41 об.].

Можно констатировать, что создание в 1858 г. ЦСК имело весьма важное значение для становления правительственной статистики. Тем самым на официальном уровне были признаны в качестве определяющих принципы централизации и единства всех статистических работ. По положению «Об устройстве Центрального статистического комитета при Министерстве внутренних дел» ЦСК получал право «требовать статистические материалы, по предметам, входящим в круг действий, не только от департаментов Министерства внутренних дел, но и от других высших управлений, которые обязываются сообщать ему требуемые им статистические сведения, исключая подлежащих тайне. Равным образом, чрез тех же совещательных членов могут быть требуемы от Статистического комитета и посторонними ведомствами необходимые им сведения, сосредотачиваемые в сем Комитете по всем отраслям управления» [ПСЗ, 1860, т. 33, № 32826]. До 1858 г. ни в одном правительственном документе не констатировалось единство правительственной статистки и общегосударственный характер статистической службы. Организационные мероприятия 1858 г. привели к кадровому и финансовому укреплению правительственной статистики в России. правительственный статистический российский империя

Роль П.П. Семенова.

Следующий этап в преобразовании правительственной статистики России относится к 1863 г., когда 30 апреля императором было утверждено «Положение об устройстве статистической части при Министерстве внутренних дел», согласно которому Статистический отдел ЦСК МВД был преобразован в специальное статистическое учреждение на правах других департаментов МВД [ПСЗ, 1868, т. 38, № 39566]. Новое учреждение сохранило прежнее название -- Центральный статистический комитет.

Согласно «Положению.», ЦСК были поручены: 1) сбор, проверка, обработка и издание поступающих ежегодно из губернских, областных и городских статистических комитетов таблиц и сведений по всей Империи; 2) сбор и разработка статистических данных, необходимых для распределения земских повинностей; 3) разработка и издание статистических данных, предоставляемых другими ведомствами, на основании решений Статистического совета; 4) предоставление другим ведомствам статистических сведений, собираемых ЦСК; 5) выполнение различных единовременных статистических работ по поручению министра внутренних дел или на основании решений Статистического совета [ПСЗ, 1868, т. 38, № 39566].

Штат ЦСК и затраты на его содержание, согласно «Положению...» от 30 апреля 1863 г., показаны в табл. 1.

Табл. 1

Как показывают данные табл. 1, сотрудники ЦСК, включая руководителя, должны были жить в казенных квартирах, оплата которых входила в смету ЦСК. Дифференциация в оплате труда, по нынешним меркам, была невелика.

Согласно «Положению.» был образован специальный Статистический совет, на который были возложены установление «правильнейших и вернейших» способов собирания и обработки статистических сведений в Российской империи и введение единообразия проведения статистических работ в стране. Статистический совет возглавлял товарищ министра внутренних дел. Его членами были директор ЦСК, один из старших редакторов ЦСК (по избранию министра), академик Императорской академии наук по кафедре статистики и политической экономии, управляющие статистическими отделениями Департамента Генерального штаба Военного министерства и Департамента сельского хозяйства Министерства государственных имуществ, а также управляющие статистическими отделениями в разных министерствах (финансов, народного просвещения, юстиции, путей сообщения, императорского двора) и главных управлениях (всего 20 человек). В Статистический совет также приглашались лица, «от которых можно было ожидать полезного содействия» [ПСЗ, 1868, т. 38, № 39566]. При этом все его члены пользовались одинаковым правом голоса. Статистическому совету было поручено: а) обсуждение вопросов производства всех статистических работ и мероприятий, касающихся сбора и обработки статистических сведений по всей империи; б) рассмотрение производства частных статистических работ отдельных ведомств и установление единой формы для издания; в) улучшение способов текущей регистрации статистических данных, получаемых из разных ведомств. Создание Статистического совета стало еще одним важным шагом в достижении открытости правительственной статистики и признания ее значения для государственного управления.

Первым председателем Статистического совета был назначен А. Г. Тройниц- кий, занимавший в 1861-1867 гг. должность товарища министра внутренних дел.

Почти через 10 лет, 24 мая 1875 г., круг обязанностей Статистического совета был расширен. На него были возложены: 1) обсуждение способов производства периодических переписей и других работ по административной статистике, требующих содействия и взаимного соглашения разных ведомств; 2) рассмотрение тех источников, из которых административная статистика берет свои данные и обеспечивает соответствие сведений к ее требованиям; 3) установление порядка и форм разработки и издания статистических сведений с целью достижения последующего объединения и правильного разделения труда между статистическими учреждениями разных ведомств; 4) обсуждение устройства и деятельности статистических учреждений в разных ведомствах и приготовление лиц для занятий административной статистикой; 5) определение мер по улучшению устройства статистической части в губерниях и разрешение вопросов и недоразумений, возникающих при рассмотрении статистических приложений ко Всеподданнейшим отчетам губернаторов, относительно способов и порядка собирания включаемых в эти отчеты и вообще требуемых из губерний статистических сведений; 6) установление форм тех статистических сведений, о доставлении которых правительство признает нужным обратиться к земским и городским общественным учреждениям, а также обсуждение того, какую помощь могут оказать означенным учреждениям.

В новый состав Статистического совета входили (по должности), кроме первоначально указанных лиц, профессор по кафедре статистики Петербургского университета и председатель Отделения статистики Русского географического общества.

Главой ЦСК в 1863 г. был назначен видный географ и статистик П. П. Семенов (1827-1914) (с 1906 г. -- Семенов-Тян-Шанский), руководивший ЦСК до 1882 г. Вклад П. П. Семенова в развитие российской правительственной статистики трудно переоценить. Именно Семенов -- европейски образованный ученый (окончил Петербургский университет и Берлинский университет) -- приложил громадные усилия по реформированию правительственной статистики и налаживанию деятельности ЦСК на европейском уровне. Он был непременным участником всех заседаний Международного статистического конгресса с его основания в 1853 г. и до последнего созыва в 1876 г. По инициативе П. П. Семенова в 1870 г. в России состоялся первый и единственный Всероссийский статистический съезд, собравший секретарей губернских статистических комитетов, на котором был обсужден проект первой Всеобщей переписи населения (проведенной, как известно, лишь в 1897 г.). Характеризуя ситуацию с низовыми статистическими органами в России, П. П. Семенов на Международном статистическом конгрессе, состоявшемся в Петербурге в 1872 г., отмечал: «Для того чтобы административная статистика имела хорошие материалы, недостаточно иметь хорошо устроенные специальные учреждения, необходимо, чтобы, с одной стороны, население, если и не понимало важности собирания статистических сведений, то смотрело бы на него без недоверия, а с другой -- чтобы низшие административные органы, стоящие посредниками между специальными учреждениями и населением, вносили бы в исполнение своих обязанностей необходимую заботливость и разумность. Как бы ни было хорошо устроено статистическое учреждение, оно не может иметь других данных для обработки и сводки в таблицы, как те, которые доставляются ему низшими органами и населением; достоверность и качество получаемых результатов зависит необходимо от степени образования тех и других и от их привычки к статистическим операциям» [Янсон, 1887, с. 149].

П. П. Семенову удалось привлечь к статистической работе лучшие силы: секретарями губернских статистических комитетов были Е. Н. Анучин (1831-1905),

В. И. Покровский (1838-1915), М. А. Саблин (1842-1898), Ф. А. Щербина (18491936) и др. П. П. Семенов, по свидетельству В. И. Покровского, был для них «твердым и опытным руководителем, заботившимся прежде всего о научной добросовестности собирания и разработки материала» [Кауфман, 1922, с. 49]. А. А. Кауфман, знавший Семенова, отмечал, что «кипучая и разносторонняя» работа П. П. Семенова и привлеченных им сотрудников, в числе которых были В. П. Безобразов (1828-1889) и Л. Н. Майков (1830-1900) (впоследствии академики), И. И. Кауфман (1848-1916) (впоследствии профессор Петербургского университета), И. И. Вильсон (1836-1914) и др., «позволяла думать, что реорганизованные в 1863 и 1875 гг. центральные статистические учреждения станут действительным, если не формальным, то идейным центром русской административной статистики и существенным звеном в развитии русской статистической науки» [Кауфман, 1922, с. 50]. Он подчеркивал, что деятельность Семенова на посту главы ЦСК и Статистического совета отличалась тем, что «здесь он был не только главою и руководителем -- он был вместе с тем первым работником» [Кауфман, 1928, с. 211]. Нередко Семенов сам брался за сверку статистических таблиц и сводку данных, особенно по материалам поземельной переписи 1877-1878 гг. «Реформа 1863 г. создала нечто близкое к намеченной западноевропейской практикой и санкционированной конгрессами схеме центральных статистических учреждений» [Кауфман, 1928, с. 210].

Положительным итогом реформы правительственной статистики 1863 г. было утверждение ЦСК в качестве самостоятельного департамента, а также упорядочение его штатов и укрепление материальной базы. Но фактически произошло лишь восстановление statusquoв положении Комитета, существовавшее до 1858 г. Поэтому с первых шагов деятельности ЦСК стали проявляться несоответствия между масштабами поставленных задач и реальными возможностями.

В 1870 г. в штат ЦСК были добавлены две должности младшего редактора и упразднена должность помощника секретаря. Была увеличена сумма и на канцелярские и хозяйственные расходы. Общая смета расходов по ЦСК составила 37 804 руб. 24 коп. [Юбилейный сборник..., 1913, с. 13 (ч. I)].

Наряду с деятельностью ЦСК МВД, в России всегда существовала система ведомственной статистики. Причем долгое время между ведомствами не было координации сбора данных. Возникла потребность в понимании качества тех данных, которые собирались помимо ЦСК. По инициативе П. П. Семенова 14 мая 1864 г. ЦСК принял решение об изучении этого вопроса под руководством Е. К. Огородникова (1816-1884). Полученные результаты были обобщены и вошли в обзор системы статистической отчетности в разрезе министерств и ведомств (табл. 2).

Табл. 2