Представляется возможным определение основных этапов экспериментально-правотворческого процесса на примере правотворческого эксперимента, проведённого в Кемеровской области в соответствии с Постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 11 августа 2009 года №350 «О проведении эксперимента по применению новой модели оплаты труда работников государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений в 2009/2010 и 2010/2011 учебных годах» (далее по тексту ? Постановление по применению экспериментальной модели оплаты труда) [9].
Необходимо отметить, что репрезентативность определяет возможность обобщать результаты исследования с привлечением определённой выборки на всю генеральную совокупность, из которой она была собрана. В связи с этим, рассматривая указанный правотворческий эксперимент, проведённый в Кемеровской области, в настоящем исследовании также учитывалась экспериментальная практика других регионов России. Нельзя не отметить существование правотворческих экспериментов в области оплаты труда в иных субъектах Российской Федерации: Алтайском крае [10], Астраханской области [11], Ивановской области [12], Краснодарском крае [13], Новосибирской области [14], Республике Алтай [15], Свердловской области [16]. Первая стадия ? подготовка к правотворческому эксперименту. Стадия включает в себя три подстадии, первая начинается с принятия решения о проведения эксперимента, последняя заканчивается днём начала осуществления эксперимента по разработанной программе.
Первая подстадия стадии подготовки к правотворческому эксперименту ? это принятие решения о проведении эксперимента. Данная подстадия обусловливается возникновением задач в общественной сфере, которые необходимо разрешить. Инструментом данной подстадии будут служить обсуждения, согласования мнений перед внесением проекта акта, содержащего нормы об экспериментальной деятельности. Оформленный надлежащим образом итоговый акт данной подстадии необходимо внести в орган, правомочный принимать решения о принятии данных актов и решение о принятии которого входит в его компетенцию.
Вторая подстадия ? законодательная инициатива. Данная подстадия представляет собой юридическую возможность вносить в компетентные органы необходимые проекты актов.
В Кемеровской области право законодательной инициативы принадлежит Губернатору Кемеровской области, депутатам Совета народных депутатов Кемеровской области, представительным органам местного самоуправления, избирательной комиссии Кемеровской области, Кемеровскому областному суду, Арбитражному суду Кемеровской области, прокурору Кемеровской области, уполномоченному по правам человека в Кемеровской области, совету муниципальных образований Кемеровской области [17]. Более того, при анализе пункта 3 статьи 12 Устава Кемеровской области мы видим, что по некоторым экономико-правовым экспериментам будет требоваться заключение Губернатора Кемеровской области или его представление. Речь идёт о вопросах, предусматривающих расходы, покрываемые за счёт средств бюджета Кемеровской области.
При анализе Постановления по применению экспериментальной модели оплаты труда усматривается, что юридическая возможность вносить в компетентные органы необходимые проекты актов выражена преамбуле ? «на основании обращения глав муниципальных образований Кемеровской области».
На этапе законодательной инициативы, как обязывает Постановление Совета народных депутатов Кемеровской области от 28 октября 2009 года №492 [18], в экспертно-правовом управлении Совета народных депутатов Кемеровской области проводится антикоррупционная экспертиза, итогом которой является составление заключения на предмет соответствия нормативно-правовых актов внутреннему законодательству РФ, выявления коррупциогенных факторов, а также проверка комплектности документов, необходимых при внесении законопроекта, содержащего нормы об экспериментальной деятельности. Также на данном этапе решается вопрос об альтернативных проектах законов. Пункт 3 статьи 44 Постановления Совета народных депутатов Кемеровской области от 28 октября 2009 года №492 устанавливает, что из двух или более внесённых проектов законов Кемеровской области может быть принят только один. Специальный комитет Совета народный депутатов Кемеровской области самостоятельно определяет органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, заключения, отзывы, предложения которых будут учитываться в правотворчестве.
Постановление по применению экспериментальной модели оплаты труда является нормативным актом Коллегии Администрации Кемеровской области. Нормы о возможности и порядке издания нормативно-правовых актов в форме Постановлений Коллегии Администрации Кемеровской области содержатся в статье 9 Закона Кемеровской области «О Коллегии Администрации Кемеровской области» от 09 марта 2005 года №43-ОЗ [19], устанавливающей, что коллегия Администрации Кемеровской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава Кемеровской области и законов Кемеровской области издаёт постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
Третья подстадия ? обсуждение, принятие, одобрение (подписание) акта, содержащего нормы об экспериментальной деятельности.
Проект акта, внесённого в законодательный орган Кемеровской области, подлежит тщательному рассмотрению Советом народных депутатов Кемеровской области в трёх чтениях. В каждом из трёх чтений решается определённый перечень вопросов, установленных в статьях 49, 52, 54 Постановления Совета народных депутатов Кемеровской области «О Регламенте Совета народных депутатов Кемеровской области» от 28 октября 2009 года №492 [20].
Постановление по применению экспериментальной модели оплаты труда состоит, как этого требуют правила законодательной техники, закреплённые в Законе Кемеровской области «О законодательной деятельности в Кемеровской области» от 23 июня 2003 года №33-ОЗ [21], из содержательной части и реквизитов. Представляется, что особого внимания при подготовке акта, содержащего в себе нормы об экспериментальной деятельности, заслуживает преамбула, которая содержит в себе разъяснение мотивов и целей принятия закона ? «в целях продолжения в 2009/2010 и 2010/2011 учебных годах эксперимента по применению новой модели оплаты труда работников общеобразовательных учреждений, повышения эффективности использования средств, направляемых из областного бюджета на реализацию основных общеобразовательных программ общеобразовательными учреждениями, улучшения качества предоставления образовательных услуг».
В статье 3 Постановления по применению экспериментальной модели оплаты труда утверждается Методика планирования расходов на оплату труда при формировании сметы доходов и расходов и начисления оплаты труда педагогическим работникам, осуществляющим учебный процесс в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях, которая является обособленной, неотъемлемой частью к данному постановлению. Методика планирования расходов на оплату труда при формировании сметы доходов и расходов и начисления оплаты труда педагогическим работникам, осуществляющим учебный процесс в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях в свою очередь содержит 5 приложений, которые закрепляют отдельные механизмы работы данного правотворческого эксперимента.
В соответствии с пунктом 7 статьи 9 Закона Кемеровской области «О Коллегии Администрации Кемеровской области» от 9 марта 2005 года №43-ОЗ [22], Постановления Коллегии Администрации Кемеровской области подписываются Губернатором Кемеровской области, что, как усматривается из рассматриваемого правового акта, в данном случае было полностью реализовано.
Вторая стадия ? непосредственное проведение правотворческого эксперимента. Экспериментальная ситуация вводится со дня вступления в силу экспериментальных правовых норм. Орган, ответственный за проведение правотворческого эксперимента, обязан обеспечить полную реализацию его условий.
В Постановлении по применению экспериментальной модели оплаты труда указано, что задачами при проведении эксперимента в области оплаты труда является повышение эффективности использования средств, направляемых из областного бюджета на реализацию основных общеобразовательных программ общеобразовательными учреждениями, улучшения качества предоставления образовательных услуг. Поскольку ход правотворческого эксперимента необходимо контролировать, в заключительной статье 9 Постановления по применению экспериментальной модели оплаты труда устанавливается лицо, на которое возлагаются обязанности по контролю исполнения Постановления.
Третья стадия экспериментально-правотворческого процесса ? подведение итогов правотворческого эксперимента. Орган, ответственный за проведение эксперимента, проводит анализ результатов экспериментального исследования. При анализе результатов экспериментального исследования необходимо сделать конкретные выводы об эффективности экспериментальных правовых норм, о побочных эффектах реализации экспериментальных правовых норм, о ресурсных затратах, о прогнозируемых результатах действия правовых норм, принятых по результатам эксперимента.
При подведении итогов эксперимента принимается одно из следующих решений: 1) о придании экспериментальным правовым нормам общего действия; 2) о придании общего действия экспериментальным правовым нормам с внесением в них изменений и дополнений; 3) о нецелесообразности придания экспериментальным правовым нормам общего действия. В последнем случае возможно принятие решения о подготовке правотворческого эксперимента с иным экспериментальным фактором.
Применительно к рассматриваемому в данной статье эксперименту по применению экспериментальной модели оплаты труда укажем следующее. Цели эксперимента в общей части были достигнуты. В итоге, основные выводы были использованы при подготовке Постановления Коллегии Администрации Кемеровской области «О введении новой системы оплаты труда для работников государственных образовательных учреждений Кемеровской области» от 5 марта 2011 года №120 [23]. В данном акте область экономических отношений по оплате труда для работников государственных образовательных учреждений в Кемеровской области была модернизирована. Однако в рассматриваемом случае официальный подробный отчёт о проведённом экспериментально-правотворческом процессе ? изложение официальной позиции и точек зрения инициаторов эксперимента ? нам найти не удалось. Данный факт считаем неблагоприятным как с точки зрения доверия населения к проводимой правотворческой деятельности, так и возможности аналитического изучения допущенных ошибок экспериментального процесса в дальнейшем.
В заключение следует отметить, что экспериментально-правотворческий процесс требует большего внимания со стороны государственных органов. Автор солидарен с мнением В.Н. Ельцова о том, что в России до сих пор нет целостной концепции организации правотворческих экспериментов [24]. Первое, по нашему мнению, действие со стороны государства должно состоять в принятии подзаконного акта, описывающего экспериментально-правотворческий процесс. При этом представляется, что глубина проработки и юридической взвешенности правового акта о проведении правотворческих экспериментов приведёт к формированию унифицированной правовой базы экспериментально-правотворческого процесса в России.
Библиография
правотворческий эксперимент управление
1. Баландин В.Н., Павлушина А.А. Проблема соотношения «материального» и «процессуального» в праве и ее значение для определения понятия «юридический процесс» // Журнал российского права. 2002. №6. С. 97 - 98.
2. Актуальные проблемы юридического процесса в общенародном государстве: сб. научных трудов / Под ред. Э.А. Пушмана. Ярославль, 1980. С. 15.
3. Протасов В.Н. Юридическая процедура. М.: Юридическая литература, 1991. С. 9.
4. Теория государства и права: курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. Саратов: СВШ МВД РФ, 1995. С. 331.
5. Мельников Ю.И. Юридический процесс как средство обеспечения социалистической законности // Актуальные проблемы юридического процесса в общенародном государстве. Сборник научных трудов. 1980. С. 17.
6. Осипов А.В. Курс лекций по теории государства и права: пособие. Саратов: Юрист, 1993. С. 25.
7. Арбитражный процесс: учебник / Под ред. М.К. Треушникова. М.: МГУ, 1994. С. 11.
8. Ельцов В.Н. Правовой эксперимент в современной России: проблемы эффективности. Автореф. дис…. канд. юрид. наук. Тамбов, 2009. С. 17.
9. О проведении эксперимента по применению новой модели оплаты труда работников государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений в 2009/2010 и 2010/2011 учебных годах: постановление Коллегии Администрации Кемеровской области от 11 августа 2009 г. (ред. от 23.11.2010 г.) №350 // Электронный бюллетень Коллегии Администрации Кемеровской области. Режим доступа: http://www.ako.ru/zakon/default.asp (дата обращения 11.06.2014 г.).
10. Об эксперименте по переходу на новую систему оплаты труда работников краевых государственных общеобразовательных учреждений, реализующих программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, а также дополнительного образования: постановление Администрации Алтайского края от 02 июня 2008 г. №223 // Платформа опыта российских регионов по модернизации образования. Режим доступа: http://www.refobr.ru/writable/docs/Poloj_po_ust_NSOT.pdf (дата обращения 11.06.2014 г.).
11. О проведении эксперимента по введению отраслевой системы оплаты труда: распоряжение правительства Астраханской области от 22 февраля 2007 г. №84-Пр // Справочная правовая система «Консультант Плюс». - 2014 г.
12. О проведении эксперимента по введению новой системы оплаты труда в общеобразовательных учреждениях Ивановской области: постановление правительства Ивановской области от 9 августа 2007 г. №183-п // Электронный фонд правовой и технической документации. Режим доступа: http://www.refobr.ru/writable/docs/Poloj_o_NSOT.doc (дата обращения 11.06.2014 г.).