Как указывалось выше, обеспечение исполнения бюджета осуществляют исполнительные органы государственной власти на основании пункта 1 статьи 154 Бюджетного кодекса, что должно предполагать наличие исключительных прав и обязанностей с установлением ответственности в вопросах организации исполнения бюджета, в том числе, по разработке и реализации государственных программ.
Вместе с тем, пункт 6 Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации (далее - Порядок), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 № 588, устанавливает, что проект государственной программы, а также предложения о внесении изменений в государственную программу одновременно с внесением на рассмотрение в Правительство Российской Федерации представляются в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О парламентском контроле».
В качестве обязательного условия для утверждения государственной программы пункт 20 Порядка называет необходимость прилагать к проекту программы сведения об учете замечаний Счетной палаты Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Что же побудило Правительство установить для собственной ветви власти такие специфичные с точки зрения конституционного принципа разделения властей условия осуществления органами исполнительной власти своих функций? Какие вышестоящие нормативно-правовые акты? Основной закон, равно как и Бюджетный кодекс, не содержит положений, позволяющих органам законодательной власти заниматься вопросами исполнения бюджета. Ответ находится в Федеральным законом «О парламентском контроле», который пунктом 2 части 2 статьи 11 к предварительному парламентскому контролю относит рассмотрение проектов государственных программ Российской Федерации, в том числе федеральных целевых программ, и предложений о внесении изменений в государственные программы Российской Федерации, в том числе в федеральные целевые программы.
Таким образом, на законодательном уровне определено участие Федерального собрания в процессе утверждения государственных программ Российской Федерации, а по сути, в процессе реализации полномочий органов исполнительной власти по исполнению бюджета.
Стоит отметить, что и на уровне субъектов Российской Федерации существует аналогичная федеральному уровню практика включения законодательных органов в сферу исполнения бюджета.
Так, пункт 3.8 Порядка принятия решений о разработке государственных программ Красноярского края, их формирования и реализации, утвержденного постановлением Правительства Красноярского края от 01.08.2013 № 374-п, предусматривает необходимость согласования проекта государственной программы Красноярского края с краевым представительным органов - Законодательным Собранием Красноярского края.
И на федеральном, и на уровне приведенного в пример Красноярского края, отсутствует установленный порядок, по которому законодательные органы осуществляют согласование проектов государственных программ. Это означает, что замечания, формулируемые представленными органами, могут касаться любых положений представленного на согласование проекта государственной программы. Складывается ситуация, когда законодательные органы не только утверждают бюджет соответствующего уровня, посредством принятия закона, но и участвуют в исполнении бюджета, включаясь в процесс принятия государственных программ, имея возможность влиять на регламентирующийся механизм их реализации.
Указанные примеры, когда органы законодательной власти осуществляют полномочия, которые в классическом понимании теории разделения властей должны осуществляться органами исполнительной власти, свидетельствуют об отсутствии строго следования провозглашенному Конституцией принципу разделения властей в сфере реализации бюджетных полномочий. Безусловно, реалии, в которых существует любое государство, требуют гибкости в вопросах формирования государственного аппарата и наделения полномочиями определенных органов власти. Вместе с тем, нельзя не учитывать, что разделение властей -- один из главнейших стабилизаторов в политической системе общества. Это предназначение принципа разделения властей обусловлено тем, что данный принцип не допускает излишнего сосредоточения, сверхконцентрации власти в одной из ее ветвей, власти одного органа государства, одного должностного лица, обеспечивает тот баланс уравновешивающих друг друга властей, который необходим цивилизованному демократическому государству и обществу [9, с. 19]. Ситуации, когда органы одной ветви власти реализуют полномочия, по своей природе принадлежащие другой ветви власти, должна расцениваться как нарушение статьи 10 Конституции, подрывающей стабильность в государственном устройстве.
В связи с чем, представляется необходимым выделить признаки, по которым можно будет оценивать законодательно установленное распределение полномочий органов власти в бюджетном процессе на предмет его соответствия принципу разделения властей, на основании чего появится возможность проанализировать действующие нормы и обосновать предлагаемые изменения в законодательство.
Признаками реализации принципа разделения на законодательную и исполнительную власти в бюджетном процессе являются:
* закрепление в нормативно-правовых актах бюджетных полномочий для исполнительных и законодательных (представительных) органов власти;
* результатом исполнения каждого или комплекса установленных полномочий исполнительных и законодательных (представительных) органов власти является осуществление отдельного вида деятельности, из которой в соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса, состоит бюджетный процесс;
* самостоятельность исполнительных и законодательных (представительных) органов власти в реализации возложенных на них полномочий, заключающаяся в том, что результат деятельности, относящейся к бюджетному процессу, каждая ветвь власти (каждый орган) достигает посредством реализации своих исключительных прав и обязанностей, под свою ответственность;
* наличие правовых норм, регламентирующих согласованное взаимодействие и функционирование исполнительных и законодательных (представительных) органов власти, позволяющих осуществлять взаимный контроль органов различных ветвей власти при реализации своих исключительных полномочий.
Оценив на основе указанных признаков полномочие Федерального собрания по согласованию проектов государственных программ, мы увидим, что данное полномочие не соответствует выделенным признакам:
- полномочие содержится в Федеральном законе и постановлении Правительства РФ. Вместе с тем, бюджетным полномочием такую норму назвать нельзя, так как статья 6 Бюджетного кодекса предполагает не только наличие права органа власти по регулированию бюджетных правоотношений, но и соответствующих обязанностей, которых не наблюдается в случае с осуществлением Федеральным собранием согласования проекта
государственной программы;
- реализовав имеющееся право по согласованию государственной программы, Федеральное собрание не достигнет какого-либо из результатов деятельности, относящегося к бюджетному процессу. Процесс принятия государственной программы относится к стадии исполнения бюджета. Результат данной стадии заключается в организации поступления доходной составляющей бюджета, расходования бюджетных средств и представлении отчетности об исполнении бюджета. Указанные результаты могут быть достигнуты только органами исполнительной власти;
- ответственности Федерального собрания за несогласование или за внесение предложений по его изменению законодательством не предусмотрено; - как уже указывалось выше, отсутствует утвержденный порядок взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти при согласовании проекта государственной программы.
Таким образом, следует констатировать факт нарушения конституционного принципа разделения властей, выраженный в законодательном закреплении полномочий Федерального собрания в отношениях по утверждению государственных программ, относящихся к исключительной компетенции органов исполнительной власти -.
Проведенный анализ одного из аспектов взаимодействия различных ветвей власти в Российской Федерации позволяет сформулировать определение принципа разделения властей в бюджетном процессе как правило, согласно которому, органы власти на основе взаимодействия самостоятельно под свою ответственность осуществляют свои исключительные бюджетные полномочия по достижению результатов деятельности, относящейся к бюджетному процессу.
Исходя из указанного определения возможно дальнейшее исследование полномочий органов власти в бюджетном процессе с точки зрения принципа разделения властей в целях совершенствования действующего законодательства.
Литература
1. Федеральный закон «О парламентском контроле» от 07.05.2013 № 77ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - № 19. - ст. 2304 (ред. от 04.10.2014).
2. Федеральный закон «Об исполнении федерального бюджета за 2016 год» от 16.10.2017 № 287-ФЗ // Российская газета. - 2017. - № 43. - ст. 6221 (ред. от 16.10.2017).
3. Постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» от 02.08.2010 № 588 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2010. - № 32. - ст. 4329 (ред. от 21.05.2012).
4. Власенко Н.А. Теория государства и права: учебное пособие (2-е издание, переработанное, дополненное и исправленное). - М.: Проспект, 2011. - 416 с.
5. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1913.
6. Локк Д. В современном переводе -- «Два трактата о правлении». Сочинения в 3-х тт. М., 1988. Т. 3
7. Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955.
8. Пешкова Х.В. Реализация принципа разделения властей в сфере бюджетного устройства государства // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2015. № 6. URL.: https://cyberleninka.ru/article/v/realizatsiya-printsipa-razdeleniya-vlastey-v-sferebyudzhetnogo-ustroystva-gosudarstva (дата посещения : 07.07.2018).
9. Чеботарев Г.Н.Разделение властей в Российской Федерации - важнейший конституционный принцип функционирования правового демократического государства // Вестник Тюменского государственного университета. Социально-экономические и правовые исследования. № 3. - 2013. - с. 16-23.
Literature
1. The Federal Law "On Parliamentary Control" of 07.05.2013 No. 77-FZ // Collection of Legislation of the Russian Federation. - No. 19. - Art. 2304 (as amended on 04.10.2014).
2. The federal law "On the execution of the federal budget for 2016" of 16.10.2017 № 287-FZ // Rossiyskaya Gazeta. - 2017. - No. 43. - Art. 6221 (revised as of October 16, 2017).
3. Decree of the Government of the Russian Federation "On Approving the Procedure for the Development, Implementation and Evaluation of the Effectiveness of State Programs of the Russian Federation" No. 588 of 02.08.2010 // Collection of Legislation of the Russian Federation. - 2010. - No. 32. - Art. 4329 (as amended on May 21, 2012).
4. Vlasenko N.A. Theory of State and Law: A Training Manual (2nd edition, revised, supplemented and amended). - Moscow: Prospekt, 2011. - 416 p.
5. N. Korkunov. Russian state law. St. Petersburg., 1913.
6. Lock D. In the modern translation - "Two treatises on the government." Works in 3 vols. M., 1988. T. 3
7. Montesquieu Sh. Selected works. M., 1955.
8. Peshkova H.V. Realization of the principle of separation of powers in the sphere of the state budget system // Proceedings of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences. 2015. № 6. URL: https://cyberleninka.ru/article/v/realizatsiya-printsipa-razdeleniya-vlastey-v-sferebyudzhetnogo-ustroystva-gosudarstva (date of visit: 07/07/2018).
9. Chebotarev GN The separation of powers in the Russian Federation - the most important constitutional principle of functioning of a legal democratic state // Bulletin of the Tyumen State University. Socio-economic and legal research. No. 3. - 2013. - p. 16-23.