1
1
Понятие принципа разделения властей в бюджетном процессе
Епифанов Игорь Олегович заместитель руководителя,
Красноярская краевая государственная экспертиза
Аннотация. В статье анализируются бюджетные полномочия органов исполнительной и законодательной (представительной) власти, выделяются признаки и дается определение принципа разделения властей в бюджетном процессе. Говоря о разделении властей в сфере государственного управления и в бюджетном процессе автор, в частности, отмечает, что речь стоит вести о полномочиях органов власти в соответствующей области государственного управления, о том, кому, какие и в каком объеме принадлежат полномочия.
The concept of the principle of separation of powers in the budgetary process. Igor.O. Epifanov
Ключевые слова: бюджетный процесс, разделение властей, исполнение бюджета, бюджетные полномочия, исполнительная власть, законодательная власть.
Abstract. The article analyzes the budgetary powers of the executive and legislative (representative) authorities, identifies the signs and gives a definition of the principle of separation of powers in the budget process. Speaking about the separation of powers in the field of public administration and in the budgetary process, the author notes that it stands to lead on the powers of the authorities in the field of public administration, to whom, what and to what extent owned by the authority.
Keywords: budgetary process, separation of powers, budget execution, budgetary powers, executive power, legislative power.
Функции, связанные с бюджетными отношениями являются важнейшими направлениями деятельности государства, так как материальные отношения являются фундаментом (основой) любого организованного общества.
В узком смысле под бюджетом понимается совокупность средств, принадлежащих определенному субъекту (государству, субъекту федерации, лицу), в широком, это процесс, связанный с экономической составляющей деятельности государства и общества.
Статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что бюджетный процесс - это регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
В соответствии со статьей 15 Конституции, посредством прямого действия и высшей юридической силы Основного закона свое действие распространяет, в том числе, на бюджетный процесс, принцип разделения властей, закрепленный в статье 10 Конституции Российской Федерации и декларирующий, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Говоря о разделении властей в сфере государственного управления и в бюджетном процессе, в частности, речь стоит вести о полномочиях органов власти в соответствующей области государственного управления, о том, кому, какие и в каком объеме принадлежат полномочия.
Отправной точкой в рассмотрении вопроса разделения властей в отношениях, связанных с бюджетом, помимо понятия бюджетного процесса являются бюджетные полномочия, которые статьей 6 Бюджетного кодекса определяются как установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.
Указанные определения, содержащиеся в Бюджетном кодексе, называют помимо органов власти также иных участников бюджетного процесса. Учитывая, что целью данной статьи является освещение вопросов, связанных с властными полномочиями в бюджетном процессе, то мы не будем затрагивать деятельность иных субъектов помимо органов власти.
Буквальное толкование определения бюджетных полномочий, данное в статье 6 Бюджетного кодекса, позволяет выделить два блока полномочий: - по регулированию бюджетных правоотношений;
- по организации и осуществлению бюджетного процесса.
Такая структура бюджетных полномочий укладывается в классическое понимание теории разделения властей, которая была сформулирована французским мыслителем эпохи Просвещения Шарлем Луи Монтескье в первой половине XVIII в. в трактате «О духе законов». По его словам, «в каждом государстве есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная по предметам, входящим в область права международного, и власть исполнительная по предметам, относящимся к области права гражданского» [7, с. 290-291].
Блок полномочий по регулированию бюджетных правоотношений подходит к представлению о законодательной власти, в силу которой «государь или учреждение создает законы, временные или постоянные, и исправляет или отменяет существующие законы» [4, с. 185].
Организация и осуществление бюджетного процесса тяготеет к представлениям об исполнительной власти, которая занимается «непрерывным наблюдением за исполнением законов, приведением их в действие и их осуществлением» [6].
Но сложная структура бюджетных отношений и регулирующего их бюджетного законодательства Российской Федерации не позволяет столь категорично разграничивать бюджетные полномочия между ветвями власти.
Рассмотрим, как в Российской Федерации происходит нормативное распределение компетенции органов власти в сфере осуществления деятельности, относящейся к бюджетному процессу.
Составление проекта бюджета обеспечивается исполнительными органами государственной власти (исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований) (пункт 1 статьи 154 Бюджетного кодекса).
Рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации законодательные (представительные) органы (пункт 1 статьи 153 Бюджетного кодекса).
Обеспечивают исполнение бюджета исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) (пункт 1 статьи 154 Бюджетного кодекса).
Контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения соответствующих бюджетов осуществляют законодательные (представительные) органы (пункт 1 статьи 153 Бюджетного кодекса).
Государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляют Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Федеральное казначейство, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля (пункт 1 статьи 157 Бюджетного кодекса).
В соответствии со статьей 264.1 Бюджетного кодекса бюджетный учет осуществляется прежде всего субъектами, относящимися к исполнительной власти. разделение власть бюджетный полномочие
Исходя из статьи 264.2 Бюджетного кодекса, составление бюджетной отчетности возложено на исполнительную власть.
Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъекта Российской Федерации, контрольно-счетные органы муниципального образования осуществляют внешнюю проверку годового отчета об исполнении соответствующего бюджета (пункт 2 статьи 264.4 Бюджетного кодекса).
Отчет об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией и направляется в соответствующий законодательный (представительный) орган и созданный им орган внешнего государственного (муниципального) финансового контроля (пункт 5 статьи 264.2 Бюджетного кодекса).
Годовые отчеты об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местных бюджетов подлежат утверждению соответственно федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования (пункт 5 статьи 264.2 Бюджетного кодекса).
Исходя из перечисленных видов деятельности, представляется обоснованным вывод о том, что основная деятельность в бюджетном процессе приходится на органы законодательной и исполнительной власти.
Рассмотренные полномочия свидетельствуют о том, что законодатель, принимая Бюджетный кодекс, воспринял принцип разделения властей и наделил законодательные и исполнительные органы власти самостоятельными полномочиями в бюджетном процессе. Каждой стадии бюджетного процесса, осуществляющемуся одной из ветвей власти, корреспондирует логичное продолжение в виде следующей стадии, реализуемой другой ветвью власти.
Вместе с тем, нельзя не отметить то факт, что бюджетный процесс представляет собой симбиоз деятельности законодательных и исполнительных органов власти [8, с. 12], в котором переплетены и взаимозависимы полномочия различных ветвей власти. Х.В. Пешковой верно отмечено, что в отношении бюджета сложилось понимание о его причастности к функционированию институтов и законодательной [8, с. 63], и исполнительной власти и не потеряло актуальности высказывание Н.М. Коркунова: бюджет - «по форме закон; по содержанию …административная мера» [5].
Действующая структура полномочий участников бюджетного процесса не позволяет провести строгое разграничение названных в статье 6 Бюджетного кодекса бюджетных полномочий между органами законодательной и исполнительной власти. Регулирование бюджетных правоотношений не является исключительной прерогативой органов законодательной ветви власти, равно как организация и осуществление бюджетного процесса в действительности реализуется не только органами исполнительной власти.
Так, для нормативного регулирования бюджетных отношений Российской Федерации характерно закрепление бюджетно-правовых норм актами не только органов законодательной, но и исполнительной власти. Правительством Российской Федерации, Минфином России, Федеральным казначейством принимается значительное количество нормативных правовых актов по вопросам финансирования расходных обязательств, процедур исполнения бюджета. Подзаконные акты несут значительную регулятивную нагрузку в установлении процедурных основ бюджетных правоотношений [8, с. 68].
Данная роль исполнительной власти в бюджетном процессе соответствует законодательно установленному положению органов исполнительной власти в бюджетном процессе. Так, возможность принятия Правительством Российской Федерации нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, укладывается в нормы Конституции, которые устанавливают, что Правительство осуществляет исполнительную власть Российской Федерации (часть 1 статьи 110); обеспечивает исполнение федерального бюджета (пункт «а» части 1 статьи 114); издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение (часть 1 статьи 115).
Относительно же включения органов законодательной власти в процесс исполнения бюджета невозможно дать положительной правомерной оценки. Если обратиться к полномочиям Федерального Собрания Российской Федерации, являющемуся представительным и законодательным органом Российской Федерации, то не удастся найти нормативных положений, позволяющих данному органу включаться в процесс исполнения бюджета.
Обратившись к вопросам исполнения федерального бюджета, можно обнаружить, что в соответствии с Федеральным законом от 16.10.2017 № 287-
ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2016 год» общий объем расходов федерального бюджета за 2016 год составили 16 416 446,8 млн. рублей, из которых 7 656 286 008,4 тыс. рублей составили расходы на реализацию государственных программ (по открытой части), что свидетельствует о принятии государством системного (программного) подхода в решении вопросов, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.
Именно посредством механизмов реализации государственных программ органы исполнительной власти Российской Федерации, в частности, Правительство Российской Федерации, обеспечивают проведение в государстве единой политики во всех основных областях жизни общества и государства, в отношении которых статья 114 Конституции закрепила полномочия
Правительства, и как следствие, всей исполнительной власти в России. Таким образом, отношения, связанные с государственными программами Российской Федерации, имеют особую значимость для процесса исполнения бюджета органами исполнительной власти. Органы исполнительной власти должны иметь возможность самостоятельно и под свою ответственность определять требования к разработке проектов государственных программ и порядок их реализации. Как ни странно, именно в данных отношениях можно пронаблюдать, как законодательная власть переходит границы разделения властей с исполнительной властью.