До настоящего времени в юридической литературе велись споры об отнесении федеральных конституционных законов к числу объектов конституционного контроля [30, с. 37; 7, с. 27; 22, с. 40]. Но данный спор был частично решен законодателем в 2010 г. Несмотря на то, что действующая редакция ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» до сих пор не говорит о возможности осуществления органом конституционного контроля проверки положений федеральных конституционных законов, в ст. 47.1 было включено важное упоминание, что такая проверка все-таки возможна и осуществляется исключительно в ходе устного разбирательства. Вместе с этим встает и такой вопрос: вправе ли Конституционный суд РФ рассматривать конституционность закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»? С одной стороны, Т.Я. Хабриева считает, что Конституционный суд обязан руководствоваться правовыми нормами, закрепленными в ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» при отправлении правосудия, а не проводить проверку конституционности последнего [46, с. 145]. Но, с другой стороны, Т.Г. Морщакова не исключает проверку конституционности ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», в отношении которого действует презумпция соответствия его Конституции, что отнюдь не означает его соответствия на практике [45, с. 123].
Как представляется, при рассмотрении дел о конституционности закона о конституционном суде орган конституционного контроля непременно попадет в положение «судьи, рассматривающего свое собственное дело». Именно так посчитал законодатель Санкт-Петербурга, изменив редакцию Устава этого субъекта РФ после того, как Уставный суд Санкт-Петербурга в 2004 г. признал несоответствующим Уставу Санкт-Петербурга ряд статей закона «Об Уставном Суде Санкт-Петербурга». Согласно действующим положениям Устава Санкт-Петербурга Уставный суд Санкт-Петербурга не вправе осуществлять проверку нормативных правовых актов, устанавливающих порядок формирования, деятельности, полномочия Уставного суда Санкт-Петербурга, судей Уставного суда Санкт-Петербурга, а также толкование соответствующих статей Устава Санкт-Петербурга [44, ст. 50]. В отношении Федерального Конституционного суда такого ограничения законодателем не установлено. При этом сам Конституционный суд РФ уже рассматривал дела о проверке конституционности положений ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» [36]. Думается, что, рассматривая подобные категории дел, Конституционный суд РФ в первую очередь должен исходить из критериев «самоограничения» [24, с. 77].
В юридической литературе высказано предложение наделить Конституционный суд РФ правом предварительного конституционного контроля в отношении законов, принятых Федеральным Собранием до их подписания Президентом Российской Федерации [13, с. 57]. Стоит отметить, что предварительный конституционный контроль в отношении законов, принятых парламентом, предусмотрен во многих странах мира (Франция, Польша, Казахстан, Румыния, Эстония, Беларусь). На наш взгляд, превентивный конституционный контроль может предотвратить принятие неконституционных актов и не допустить нарушение основ конституционного строя, прав и свобод граждан. Правом на обращение с запросом о проверке не вступившего в силу закона должен обладать Президент Российской Федерации как гарант российской Конституции, причем в отношении тех законов, которые он не может возвратить в парламент, используя право вето, например, федеральных конституционных законов, так как они непосредственно развивают конституционные положения. Представляется, что подобные дела должны рассматриваться без проведения слушаний (ст. 47 1 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»). При этом сам предварительный конституционный контроль в отношении закона до его подписания главой государства не должен исключать возможности в будущем проверки конституционности этого закона после вступления его в силу в порядке последующего конституционного контроля, поскольку в ходе превентивного конституционного контроля бывает порой сложно оценить конституционность акта целиком, поскольку отсутствует практика его реализации, толкование правоприменителем [17, с. 26].
В отдельных странах конституционные суды могут признать неконституционными пробелы в правовом регулировании. Так, в Португалии Конституционный суд уполномочен «оценивать и проверять невыполнение конституции в связи с отсутствием законодательства, необходимого для реализации конституционных норм». Подобными полномочиями обладает орган конституционной юстиции и в Венгрии: выявив неконституционный пробел, Конституционный суд устанавливает срок, чтобы его ликвидировать. Конституционный суд РФ подобного конституционного контроля не осуществляет, но, признавая тот или иной закон неконституционным, орган конституционного правосудия России нередко предопределяет необходимость регулирования тех или иных отношений, указывая законодателю на правовые пробелы и определяя возможные границы для законодательного регулирования на будущее.
Спорным вопросом в юридической науке остается и возможность проверки конституционности регламентов палат Федерального Собрания РФ. Они могут быть рассмотрены на соответствие Конституции, только если будут содержать нормативные предписания. Против этого активно выступает А.В. Выстропова, утверждая, что «постановления палат парламента не имеют нормативного характера и не являются источниками права» [9, с. 19]. Большая же часть конституционалистов склонна считать постановления источниками права при условии содержания ими нормативных предписаний [17, с. 104]. При этом особое место в системе правовых актов Российской Федерации занимают постановления Государственной Думы об амнистии. Согласно правовой позиции Конституционного суда РФ постановления Государственной Думы об амнистии в системе действующих нормативно-правовых актов по своему уровню и материально-правовому содержанию могут быть приравнены только к законам. Лишение актов об амнистии юридической силы (в случае их неконституционности) не может быть прерогативой судов общей юрисдикции, поскольку такого рода полномочия в настоящее время закреплены Конституцией РФ и федеральным конституционным законом только за Конституционным судом РФ [33]. Поэтому крайне удивительным выглядит позиция Верховного Суда РФ о необходимости проверять акты Государственной Думы об объявлении амнистии на предмет соответствия Конституции Российской Федерации исключительно в этом органе [5].
Одной из разновидностей постановлений палат Федерального Собрания являются регламенты. Следует согласиться с О.Е. Кутафиным, который заявляет, что регламент - это нормативный акт, устанавливающий внутренний распорядок деятельности палаты Федерального Собрания [18, с. 204]. По этим причинам во многих странах обязателен конституционный контроль регламентов парламента или его палат (Франция, Молдова, Румыния, Венгрия, Испания). Практика деятельности органов конституционного контроля за рубежом также свидетельствует о необходимости конституционного контроля регламентов палат. Так, после «тюльпановой» революции в Кыргызстане в 2006 г. в Конституцию Кыргызской Республики были внесены 2 изменения, касающиеся перераспределения власти в стране между высшими органами государственной власти. Данные изменения были приняты на основании Регламента Жогорку Кенеша, противоречащего Конституции Кыргызской Республики. Поэтому признание Регламента Жогорку Кенеша Конституционным судом Кыргызской Республики несоответствующими Конституции повлекло за собой и утрату силу законов о поправках к Конституции Кыргызской Республики в 2007 г. [31].
Вызывает некоторые вопросы и включение в сферу конституционного контроля не вступивших в силу международных договоров. Стоит отметить, что согласно законодательству некоторых стран конституционные суды проверяют конституционность ратифицированных международных договоров (Португалия, Молдова, Украина, Литва, Польша, Словакия, Грузия). По ранее действующему закону Конституционный суд РФ также осуществлял данные полномочия. Кроме того, согласно положениям конституций ряда зарубежных стран, в случае признания международного договора неконституционным подлежит изменению не договор, а сама Конституция (Испания, Франция, Молдова). В российском законодательстве данные положения о приоритете норм Конституции по отношению к международным договорам не нашли своего отражения, поэтому ряд авторов даже выдвигают абсурдную идею о превосходстве международных договоров над Конституцией [20, с. 12].
В некоторых странах случаи коллизии между положениями международных договоров и конституционными нормами удалось «нивелировать» посредством конституционного толкования, не прибегая к процедуре конституционной ревизии. Например, Конституционный суд Республики Армения в постановлении от 22 февраля 2002 г. рассмотрел вопрос о соответствии Конституции Республики Армения обязательств, закрепленных в Конвенции о защите прав человека и основных свобод и нескольких протоколов к ней. Выявив некоторое несоответствие положений Конвенции и Конституции (отдельные права и свободы, по Конституции, делегируются только гражданам, в то время как по Конвенции они принадлежат всем лицам по рождению; ряд прав и свобод, закрепленные в Конвенции и протоколах к ней, в Конституции не упоминаются), Конституционный суд, тем не менее, признал положения Конвенции соответствующими Конституции при расширительном толковании конституционных положений. В частности, толкованию со стороны Конституционного суда были подвергнуты нормы ст. 4 («Государство обеспечивает защиту прав и свобод человека на основе Конституции и законов - в соответствии с принципами и номами международного права»), а также ст. 43 («Права и свободы, закрепленные в Конституции, не являются исчерпывающими и не могут толковаться как отрицание других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина») [11, с. 9-18].
В практике Конституционного суда РФ более чем за пятнадцатилетний период не было случая рассмотрения дел о конституционности международных договоров, несмотря на то, что были ратифицированы весьма важные для России международные акты. При этом в ряде стран применяется обязательный конституционный контроль в отношении всех не вступивших в силу международных договоров (Армения, Таджикистан, Польша, Болгария, Литва). В России обязательному конституционному контролю подлежит только международный договор о принятия в состав Российской Федерации иностранного государства или части иностранного государства в качестве нового субъекта РФ [40]. В связи с этим заслуживает внимание высказанное в юридической литературе предложение осуществлять Конституционным Судом РФ обязательный конституционный контроль всех не вступивших в силу международных договоров [10, с. 20].
Стоит также отметить, что некоторые органы конституционного контроля проверяют национальное законодательство на предмет соответствия международным правовым нормам (Беларусь, Австрия, Болгария, Венгрия, Польша, Латвия, Австрия, Венгрия, Болгария). Так, используя соответствующие полномочия, Конституционный Суд Республики Молдова признал неконституционными положения статьи Уголовного кодекса, предусматривающие уголовное наказание в виде лишения свободы сроком от 3 до 7 лет за несвоевременное возвращение кредита. Принимая данное решение, Конституционный суд руководствовался нормами Европейской Хартии прав человека, согласно которым «никто не может быть лишен свободы только по той причине, что не в состоянии выполнить определенные договорные обязательства» [11, с. 196].
В законе СССР от 23 декабря 1989 г. «О конституционном надзоре в СССР» также было предусмотрено, что, если какой-то нормативный акт или отдельная его часть нарушают основные права и свободы, закрепленные в международных актах, участником которых является СССР, такой акт или отдельное его положение утрачивают силу [38]. В настоящий момент Конституционный суд РФ не проверяет внутригосударственные акты на предмет соответствия международным актам, в чем видится определенный недостаток в правовом регулировании. Однако такой пробел не лишает Конституционного суда РФ права проверять внутригосударственные акты на предмет соответствия Конституции Российской Федерации с учетом положений международных договоров, находящихся в системной связи с конституционными положениями, развивающими и конкретизирующими их содержание.
Достаточно спорным является вопрос о том, может ли являться предметом рассмотрения в Конституционном суде РФ акт о выражении обязательности международного договора (например, закона о его ратификации). Ряд ученых допускают такую возможность, считая, что проверка конституционности таких актов никак не скажется на юридической силе самого международного договора [43, с. 29]. Но большинство ученых-конституционалистов настаивают на том, что подобная проверка является недопустимой, поскольку проверка конституционности акта о выражении обязательности международного договора для Российской Федерации неизменно повлечет за собой и проверку конституционности самого международного договора, уже вступившего в силу [8, с. 205; 17, с. 274].
Весьма интересными являются положения законодательства ряда зарубежных стран о включении в число объектов конституционного контроля судебных актов (Молдова, Беларусь, Азербайджан). Отметим, что по закону 1991 г. «О Конституционном Суде РСФСР» Конституционный суд был вправе рассматривать жалобы на конституционность судебной практики, имевшей характер обыкновения, причем до обращения в суд заявитель должен был использовать все другие способы защиты своего права [26, ст. 1]. На наш взгляд, является логичным наделение Конституционного суда РФ правом рассматривать акты высших судебных инстанций (постановления пленумов, например), поскольку они фактически носят нормативный характер. К тому же возможность признания неконституционными актов Верховного Суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ положительно скажется на исполнении решений Конституционного суда РФ и соблюдении его правовых позиций судами общей юрисдикции и арбитражными судами. В качестве примера следует назвать постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», в котором имеется ряд противоречий правовым позициям Конституционного суда РФ. Так же в вышеуказанном постановлении №48 разъясняется, что «если в субъекте Российской Федерации не создан конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации, то в целях реализации гарантированного ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту рассмотрение дел проверке соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ осуществляется судами общей юрисдикции». Однако в пункте 2 определения Конституционного суда РФ от 27 декабря 2005 г. №494-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Народного Хурала Республики Бурятия о проверке конституционности ряда положений Закона Республики Бурятия “О республиканских целевых программах”» четко сказано: «Признание нормативных актов субъектов РФ противоречащими их конституциям (уставам), по смыслу статей 5 (часть 2), 73 и 118 Конституции Российской Федерации, может осуществляться лишь органами конституционного правосудия субъектов РФ, которым такое полномочие предоставлено конституциями (уставами) субъектов РФ» [6].