Полномочия конституционного суда РФ: проблемы теории и практики конституционного правосудия
К.М. Худолей
Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и финансового права
Анализируются полномочия органов конституционного правосудия в России и за рубежом. Раскрываются спорные положения теории и практики конституционного правосудия. Обсуждаются предложения по изменению законодательства и судебной практики.
Ключевые слова: Конституционный суд; полномочия Конституционного суда; практика конституционного правосудия
конституционный правосудие законодательство судебный
Предметные полномочия Конституционного суда РФ определяются Конституцией Российской Федерацией [16. Ст. 125] и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» [27, ст. 3]. Помимо прочего, Конституционный суд РФ осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Федеративным договором и федеральными конституционными законами, может пользоваться правами, предоставляемыми ему договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля[1]. В науке конституционного права высказано предложение все полномочия конституционного суда разделить на четыре группы [42, с. 107].
Во-первых, к основным полномочиям конституционных судов относятся дела о проверке конституционности нормативных актов. Для Конституционного суда Российской Федерации, как и для всех судебных органов конституционного контроля «европейской» модели, характерен ограниченный контроль, при котором перечень нормативных актов, входящих в предмет конституционного контроля, законодательно определен. Но в настоящее время за рубежом все более заметной является тенденция к расширению объектов конституционного контроля. Например, согласно §13 закона «О Федеральном Конституционном суде» ФКС Германии рассматривает дела о совместимости «федерального права и права земель». В Сербии, Литве, Азербайджане, Беларуси, Словакии, Хорватии, Черногории, Польше, Португалии, Австрии, Словении конституционные суды проверяют законность актов президента и правительства, осуществляют проверку соответствия актов органов исполнительной власти актам президента. Как представляется, такое расширение полномочий конституционных судов является нецелесообразным по причине возможности рассмотрения такого рода дел судами общей юрисдикции и чрезмерной загруженности органа конституционной юстиции вследствие рассмотрения такого рода дел.
Стоит отметить, что, хотя предметом конституционного контроля в России могут являться законы и иные нормативные акты, принятые до вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г., Конституционный суд РФ не управомочен проверять соответствие нормативных актов прежней Конституции [28]. В то время как в Болгарии, согласно решению Конституционного суда этой страны, законы и иные нормативные акты, принятые до новой Конституции, находятся вне пределов конституционного контроля. [23, с. 75]. Предметом контроля в России выступают только акты национального законодательства, в то время как в Беларуси Конституционный суд вообще вправе излагать свою позицию о документах, принимаемых (издаваемых) иностранными государствами, международными организациями и (или) их органами и затрагивающих интересы Республики Беларусь.
В юридической литературе освещена дискуссия о возможности включения в число объектов конституционного контроля законов, принятых на референдуме (референдарных законов). Согласно действующему законодательству не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, Президент Российской Федерации направляет их в Конституционный суд РФ с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума. Кроме того, если из заключения ЦИК РФ, утвержденного ее решением, следует, что данное решение принято в связи с несоответствием вопроса (вопросов) референдума Конституции Российской Федерации, Верховный Суд РФ направляет запрос в Конституционный суд РФ. При этом следует согласиться с Н.В. Витруком, что по данному виду производства предмет судебного конституционного контроля, равно как и пределы такого контроля, будет определяться вопросами, нашедшими отражение в Конституции либо имеющими конституционное значение [8, с. 459].
Возникает также вопрос: может ли Конституционный суд РФ рассматривать дело о проверке конституционности референдарного закона, уже вступившего в силу? Верной нам представляется точка зрения М.А. Митюкова и А.М. Барнашова, согласно которой референдарные законы являются высшим проявлением воли носителя государственной власти - народа, поэтому последующий конституционный контроль в отношении этих актов невозможен [1, с. 311]. Во многих зарубежных странах в конституциях прямо установлен запрет для органов конституционного контроля рассматривать дела о конституционности референдарных законов (Азербайджан, Сирия), но законодательство некоторых стран подобную возможность нередко допускает (Армения). Во Франции, несмотря на отсутствие прямого запрета в законодательстве, рассматривая аналогичные дела в 1962, 1992 и 2003 гг., Конституционный совет пришел к выводу, что референдарные законы не могут быть предметом конституционного контроля [49, р. 182]. В частности, Конституционный совет указал, что понятие «закон» относится только к актам, принятым парламентом, а не народом непосредственно на референдуме, который является «прямым выражением национального суверенитета». Кроме того, как указал Конституционный совет, по духу Конституции данный орган является «регулятором деятельности публичных властей, а референдум не составляет часть этой деятельности [12, с. 234-238].
Также представляет интерес высказанное в юридической науке мнение о необходимости в законодательном порядке предусмотреть право Конституционного суда РФ рассматривать дела о проверке конституционности законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации до их вступления в юридическую силу. Действующее законодательство не предусматривает таких полномочий у Конституционного суда РФ, кроме случаев вынесения решения этого вопроса на референдум Российской Федерации. Согласно ст. 135 Конституции Российской Федерации не могут быть изменены положения ее глав 1, 2 и 9. Как отмечает Л.В. Лазарев, это конституционное положение означает, что «… парламент ограничен Конституцией, не может произвольно ее пересматривать, а орган конституционной юрисдикции является правовым защитником Конституции от Парламента» [17, с. 22]. На существование в Конституции ряда конституционных принципов, которые не могут быть отменены или изменены, и ограничивают законодателя в конституционном правотворчестве, указывают правовые позиции конституционных судов ряда стран. Наиболее четко эта позиция сформулирована в решении №11466 Конституционного суда Италии в 1988 г. Верховный Суд Норвегии также признает существование норм и конституционных принципов, которые «могут служить основой для конституционного контроля» [48, с. 252]. Совершенно иную позицию в этом вопросе занимает Конституционный совет Франции. По мнению Конституционного совета, учредительная власть, осуществляемая народом и конгрессом парламента, ограничена лишь требованием о соблюдении республиканской формы правления (ст. 89 Конституции Франции 1958 г.). Вне этих пределов учредительная власть является «суверенной: она может отменить, изменить или дополнить любое положение, имеющее конституционную ценность» [49, р. 253]. Следовательно «ничто не мешает внести в текст Конституции новые положения, которые отходят от какого-либо принципа или нормы, имеющих конституционную ценность» [49, р. 7].
Полномочиями по предварительному конституционному контролю в отношении законов о внесении поправок к конституции обладают конституционные суды многих стран (Украина, Молдова, Румыния, Турция, Беларусь, Азербайджан). Аналогичная практика наблюдается у некоторых конституционных судов субъектов федераций. Конституционный суд Республики Саха (Якутия) вправе давать заключения по проектам законов о внесении изменении и дополнений в Конституцию этой республики [15, ст. 3]. Конституционный суд Республики Адыгея дает заключения о проектах законов, предусматривающих пересмотр разд. 1 Конституции Республики Адыгея [14, ст. 110]. Конституционный суд земли Бавария также осуществляет предварительный конституционный контроль в отношении законов о внесении изменений в Конституцию Баварии.
При этом судебные органы вправе осуществлять только предварительный конституционный контроль в отношении конституционных законов. Последующий конституционный контроль в отношении данных актов является недопустимым по тому основанию, что положения конституционного закона после его вступления в силу фактически становятся частью самой конституции. Подобную правовую позицию изложил и Конституционный суд РФ: компетенция Конституционного суда не распространяется на проверку конституционных положений самой Конституции Российской Федерации, и они не могут быть признаны недействительными [29]. Согласно вышеуказанному определению Конституционного суда РФ от 1 апреля 1996 года Конституционный суд не вправе проверять конституционность самой Конституции ни по каким параметрам.
В связи с изложенными доводами О.В. Брежнев считает возможным наделить Конституционный суд РФ осуществлять предварительный процессуальный конституционный контроль в отношении актов Конституционного Собрания о пересмотре Конституции Российской Федерации, а также законов о поправках к Конституции Российской Федерации [3, с. 13]. Следует согласиться, что акты Конституционного Собрания могут быть проверены в Конституционном суд РФ только по процессуальным основаниям в случае закрепления данной нормы в ФКЗ «О Конституционном Собрании», поскольку данный орган является выразителем учредительной власти, а его акты в силу этого не могут быть проверены ни по каким материально-правовым основаниям. Но по нашему мнению, законы о поправках к Конституции Российской Федерации должны проверяться не только по процессуальным, но и по материальным основаниям. Поэтому представляется более верной точка зрения Л.В. Лазарева, который считает необходимым в законодательном порядке предусмотреть, что Конституционный суд РФ разрешает дела о конституционности законов о поправках к Конституции Российской Федерации после их принятия, но до передачи на одобрение органам законодательной власти субъектов РФ [17, с. 80]. Но по нашему мнению, законы о поправках к Конституции Российской Федерации должны быть проверены в Конституционном суде РФ до их подписании и обнародования Президентом Российской Федерации по его обращению. Данное правомочие должно вытекать из статуса главы государства как гаранта российской Конституции. При этом сам законодатель допускает возможность возникновения конституционно-правовых споров на стадии одобрения законов о поправках к Конституции Российской Федерации законодательными (представительными) органами субъектов РФ. Так, согласно действующему законодательству, Президент Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством Российской Федерации [30, ст. 11]. Таким образом, осуществление Конституционным судом РФ формального и материального конституционного контроля в отношении законов о поправках к Конституции Российской Федерации может предотвратить принятие актов, противоречащих главам 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации, а также исключить оказание давления на орган конституционной юстиции в процессе осуществления последующего конституционного контроля данных актов в угоду изменившейся политической конъюнктуре, как это произошло на Украине.
Напомним, в декабре 2004 г. в результате «оранжевой» революции в Конституцию Украины были внесены изменения, изменившие форму правления Республики. Данный закон лишь в 2010 г. был признан Конституционным судом Украины несоответствующим Конституции по мотивам несоблюдения процедуры его принятия, несмотря на то, что сама Конституция Украины не предусматривала возможности последующего конституционного контроля законов о поправках к Конституции [34]. Согласно Конституции Украины в отношении законов, вносящих изменения в Конституцию, предусматривается только предварительный конституционный контроль. В 2006 году Верховная Рада Украины внесла изменения в Закон Украины «О Конституционном Суде Украины», по которому было изъято из юрисдикции Конституционного суда Украины разрешение вопроса о соответствии Конституции Украины (конституционности), законов Украины о внесении изменений в Конституцию Украины, которые вступили в действие. Однако Конституционный суд Украины в решении от 28 июня 2008 г. признал данный закон не соответствующим Конституции [31]. Конституционный суд Украины в данном решении указал, что он вправе осуществлять последующий конституционный контроль относительно закона о внесении изменений в Конституцию Украины и после вступления его в силу, поскольку отсутствие судебного контроля за процедурой его рассмотрения и принятия может иметь следствием ограничение либо упразднение прав и свобод человека и гражданина, ликвидацию независимости или нарушение территориальной целостности Украины либо изменение конституционного строя способом, не предусмотренным Основным Законом Украины. При этом согласно правовой позиции Конституционного суда Украины, предметом рассмотрения дел о проверке конституционности законов о поправке к Конституции в рамках последующего конституционного контроля является исключительно проверка соблюдения конституционно установленной процедуры принятия такого закона, а не его материальное содержание, которое проверяется на стадии предварительного конституционного контроля.
Конституция может стать объектом конституционного контроля в процессе толкования Основного Закона, которое является официальным и общеобязательным (Австрия, Азербайджан, Болгария, Молдова, Казахстан, Украина, Узбекистан). Отметим, что в ряде зарубежных стран конституционный суд толкует не только конституцию, но и законодательные акты. Так, в Узбекистане, Азербайджане и Украине конституционный суд кроме Конституции толкует также законы республики, а в Беларуси - указы и декреты главы государства. Данное правомочие может решить проблему соответствия между собой актов толкования, которые могут издавать различные органы (парламент, правительство, глава государства), поскольку в стране будет действовать единый интерпретационный орган. В связи с этим Т.Я. Хабриева предлагает наделить Конституционный суд РФ правом толковать федеральные законы, но только в связи с рассмотрением дел о конституционности положений последних [13, с. 73]. Однако Конституционный суд РФ итак может фактически осуществлять толкование нормативных актов, осуществляя их проверку на предмет соответствия конституции и «выясняя их конституционный смысл». Осуществление толкования законов Конституционным судом РФ может повлечь еще большую загруженность данного органа.