Политика развития: современная повестка
Старцев Я.Ю.
Аннотация
Статья посвящена выявлению и систематизации актуальных представлений о политике развития, формирующих как исследовательскую повестку, так и повестку дня органов государственной власти и международных организаций, занимающихся развитием.
Для выполнения этой задачи проведён количественный и качественный анализ современных англоязычных научных и институциональных публикаций, посвящённых политике развития. В качестве эмпирических данных использованы наиболее значимые журнальные статьи, монографии и документы международных организаций, связанные с анализом политики развития и опубликованные на английском языке в 2010-2018 гг. В выборку включены 68 журнальных публикаций (наивысшая цитируемость в Web of Science), 83 монографии (смешанные критерии отбора) и 31 официальный документ международных организаций (обобщающие документы ООН, ОЭСР и Всемирного банка). политика развитие кластер концепт
Методом tf-idf выявлены ключевые концепты, которые характеризуют различные политики развития и существенные для них проблемно-тематические сюжеты, с их последующей группировкой по тематическим кластерам, соответствующим типу публикации и регулярности совместного упоминания. С помощью качественного анализа текстов, опирающегося на ключевые концепты, выявлены основные модели политик развития, наиболее часто рассматриваемые в анализируемых текстах: модель государства развития, модель поддерживаемого развития, модель неолиберальной политики развития, модель отказа от роста, модель экономики замкнутого цикла и модель управления переходом к устойчивости.
На основании сравнительной частотности упоминания различных концептов и ключевых характеристик наиболее популярных моделей сделаны выводы о структуре и динамике повестки современных исследований и программно-аналитических документов, относящихся к политике развития.
Исследование выполнено в рамках реализации государственного задания РАНХиГС на 2019 г.
Ключевые слова: политика развития, экономическое развитие, приоритеты развития, исследования развития
Основная часть
Политика развития представляет собой столь же сложное и неопределённое, сколько и широко используемое понятие: о политике развития (developmentpolicy) или просто о развитии (development) в том же смысле говорят документы международных организаций, программные и иные официальные документы отдельных стран, многочисленные исследования. В этом же контексте речь идёт о помощи развитию (development aid), технической поддержке развития (technical assistance), международной организации развития (international development) и в целом о наборе мер, действий и планов, с помощью которых органы публичной власти организуют развитие, осуществляют его - или, по крайней мере, претендуют на это.
Постоянство присутствия, регулярная реактуализация проблематики управления развитием, организации развития, осуществления развития очевидным образом показывает, что эти вопросы представляют интерес для органов власти многих государств, специально создаваемых агентств и иных институтов развития, для предпринимательства и общественных организаций. Постоянно обновляющаяся научная литература и программные либо отчётные документы органов публичной власти, государственных и негосударственных, но связанных с общественно значимыми проектами организаций регулярно дополняют, корректируют и трансформируют представления о том, что такое управляемое общественное развитие - или, по меньше мере, такое развитие, которое может быть осмысленным и легитимным содержанием государственной политики. Ввиду того, что большая часть научной деятельности и деятельности международных организаций, связанных с политикой развития, происходит на английском языке, анализ англоязычных публикаций, посвящённых политике развития, представляет специальный интерес; в первую очередь речь должна идти о самых недавних документах и исследованиях.
Исследования политики развития:
Организационная и дисциплинарная структура
Современные англоязычные исследования, посвящённые политике развития - или политикам развития, ввиду их разнообразия и многочисленности, - отчасти группируются в рамках особого научного направления, исследований развития (development studies или опять же просто development), но остаются достаточно актуальными как в рамках более классических дисциплин, например - экономики, так и формируя новые, порой достаточно причудливые области исследования, такие как «изучение управления устойчивым переходом». За последние десятилетия в рамках междисциплинарного научного направления «исследования развития» (development studies) сменилось несколько парадигм [1], каждая из которых оказывает влияние не только на приоритеты научных исследований, но и на программные документы международных организаций, проекты органов государственной власти, практику государственного управления в разных странах.
Исследовательская литература по вопросам политики (общественного) развития может быть разделена на несколько существенно различающихся блоков. Тематически она распадается на три неравноценных корпуса: 1) исследования, посвящённые социально-экономическим изменениям в развивающихся странах, 2) частично пересекающиеся с ними, но в большей степени сфокусированные на экономико-экологической проблематике исследования устойчивого развития и 3) работы, затрагивающие развитие частных социальных явлений (развитие карьеры, сельских поселений, организаций и так далее). Структурно весь объём литературы можно разделить на две группы: собственно научные исследования академического характера (в рамках таких дисциплин как политическая наука [2], экономика [3], изучение развивающихся стран [4], педагогика [5] и пр.) и официальные документы исследовательского, программного и отчётного характера, подготовленные аналитическими центрами ООН [6], ОЭСР [7], отдельными государственными агентствами либо по их заказу в рамках реализации повестки органов государственной власти и международных организаций. Наконец, с организационной точки зрения речь идёт о монографиях (преимущественно обобщающего характера), научных статьях (в том числе в специализированных журналах, посвящённых политикам развития - «Социология развития», «Развитие на практике», «Журнал эффективности развития», «Государственная администрация и развитие» и т.д.) и о документах государственных и общественных организаций (доклады, программы, отчёты). Кроме того, во многих случаях существенное значение имеет то, какое издательство публикует материалы, посвящённые политикам развития. Наконец, такой стандартный наукометрический критерий, как цитируемость, вполне релевантен для характеристики основных публикаций, посвящённых политикам развития.
Для структурирования проблемного и тематического поля исследований, посвящённых политикам развития в 2010-2018 мы выбрали англоязычные публикации в научных журналах, появившиеся в этот период и отличающиеся наибольшей цитируемо-стью в данной предметной области (не менее 100 цитирований в наукометрических базах данных Web of Science и/или Scopus). Выборка была дополнена наиболее заметными монографиями, появившимися в этот период: при их отборе использовался смешанный критерий цитируемости, совмещённый с содержательными характеристиками (отбирались преимущественно обобщающие работы) и с критерием физической доступности текста. Наконец, к выборке добавлены основные документы (программмные заявления, отчёты и исследования) ООН, ОЭСР и Всемирного Банка, ориентированные на политику развития, - здесь также предпочтение отдавалось обобщающим текстам, с максимально возможным исключением частных страноведческих исследований. Итоговое количество проанализированных текстов составляет 182, в том числе 68 журнальных публикаций, 83 монографии и 31 официальный документ международных организаций.
Нам представляется, что проблематика, отражённая в публикациях разного типа, относится к разным аспектам изучения политик развития. Статьи в периодических изданиях, с этой точки зрения, сочетают аналитичность и научный критический подход с сравнительно большой скоростью реагирования на актуальные проблемы, то есть речь идёт о критическом разборе наиболее актуальных вопросов для временного промежутка в несколько лет. Монографии, напротив, в большей степени представляют собой результат и обобщение исследований предыдущих лет, ориентируясь таким образом на более долговременные тенденции. Наконец, отчёты и программные документы международных организаций и институтов развития в большей степени демонстрируют проективный и статистикоучётный подход, что должным образом уравновешивает критичность и теоретичность научных исследований.
За основу отбора публикаций по дисциплинарной принадлежности была принята классификация, используемая в наукометрической системе Web of Science: для анализа изначально отбирались лишь статьи и монографии, отнесённые в этой базе данных к дисциплинарным рубрикам «Экономика» (Economics), «Политическая наука» (Political science), «Социология» (Sociology), «Исследования [политик] развития» (Development studies), «Междисциплинарные социальные исследования» (Social sciences interdisciplinary), «Государственное и муниципальное управление» (Public administration). В несколько отличающейся по структуре рубрикации в Scopus учитывались публикации, отнесённые к категориям «Социальные науки» (Social sciences), «Бизнес, менеджмент и учёт» (Business, management and accounting), «Экономика, эконометрика и финансы» (Economics, econometrics and finance).
Таким образом, были отобраны публикации, тематически относящиеся к политикам развития (тематика задавалась поисковыми фразами и последующей ручной фильтрацией результатов), но не отнесённые системой однозначно к какому-либо узкому тематическому направлению - развитие школьного образования, гендерного равенства, экологическая политика и т.д.
Между тем, содержательный анализ отобранных публикаций показал, что большую их часть невозможно однозначно отнести к какой-то одной из названных дисциплин; то же в ещё большей степени справедливо для исследованных нами монографий. В частности, такие критерии, как академический статус авторов, методологические отсылки в тексте статей (глав в монографиях), академический статус журнала или книжной серии, где появилась данная публикация не позволили осуществить однозначное распределение текстов по научным дисциплинам (за исключением исчезающе малого и нерепрезентативного количества частных исключений). Исследования политик развития оказываются принципиально междисциплинарными - по крайней мере, в том, что касается наиболее общих, сравнительных, теоретико-методологических и/или организационных вопросов их формирования и реализации.
Таким образом, сопоставление источников публикаций убедительно показывает, что исследования политик развития имеют принципиально межотраслевой и междисциплинарный характер. Вместе с тем, достаточно очевиден преимущественно экономический - или связанный с экономикой - уклон большинства изданий, а также несомненно более высокая доля публикаций, связанных с вопросами энергетики и природной среды. Распределение дисциплинарно-тематических меток, через которые в системе Web of Science описываются отобранные статьи, также подтверждает этот вывод (таблица 2; каждая статья может быть связана с несколькими тематическими метками).
Проблемное структурирование анализируемых публикаций оказывается достаточно сложной задачей, так как во многих случаях граница между тематикой и проблематикой публикаций не вполне очевидна. Тем не менее, само по себе выделение проблемно-тематических предметных областей и конкретных объектов исследовательского внимания, а также ключевых проблемно-тематических позиций программных и отчётных документов может вполне убедительно охарактеризовать повестку современных представлений о политиках развития, их ключевых характеристиках.
Частотный анализ повестки
Повестка этих исследований - и, следовательно, перечень актуальных для исследователей вопросов и проблем - может изучаться на материале больших информационных массивов разными способами. Наиболее очевидный подход, широко используемый при анализе повестки СМИ, включает в себя прежде всего сравнительный анализ заголовков [8]. Очевидная простота и информативность этого подхода ограничиваются несколькими соображениями.
Во-первых, заголовки могут иметь неточный, метафорический или чрезмерно общий характер. Применительно к политике развития это ограничение особенно актуально для монографических исследований, название которых по определению не может включать в себя всё многообразие затронутых сюжетов, и для аналитических докладов и отчётов, программных документов международных организаций, часто имеющих типовые и всеохватные заголовки.
Во-вторых, сопоставление заголовков упускает такой параметр, как сравнительный объём исследований: тема или проблема, десятикратно повторённая в заголовках небольших заметок окажется по результатам такого исследования более популярной, чем тема, двадцатикратно повторённая в содержании десяти объёмных исследований, но отражённая в заголовках только двух из них.
Наконец, заголовки отражают представления об актуальности, которых придерживаются авторы и издатели: эти представления подвержены неизбежным субъективным деривациям и могут существенно отличаться от фактической плотности информационного материала, с которым и имеют дело читатели. Иными словами, если мы встанем на позицию адресатов публикаций, посвящённых политикам развития (чиновники, исследователи, коммерческие и некоммерческие акторы развития), для них актуальная повестка будет определяться всё же содержанием публикаций, а не заголовками, что может иметь критическое значение с учётом вышеназванных ограничений.
Аналогичные проблемы возникают и при анализе ключевых слов, списком которых с недавних пор оснащаются все научные публикации. В дополнение можно сказать, что часть значимых для изучения и разработки политики развития документов не предусматривают обязательного наличия ключевых слов (документы институтов развития, органов государственной власти). Во многих случаях ключевые слова представляют собой методологические отсылки, что в рамках задач содержательного исследования повестки лишь усиливает информационный шум.
Частотный анализ в качестве способа выявления актуальной повестки представляется с этой точки зрения более оправданным и более информативным. Мы исходим из предположения, что сравнительная частотность упоминания тех или иных концептов, проблемных областей и ключевых слов (выражений) в текстах исследований, посвящённых политике развития, в гораздо большей степени, чем анализ заголовков или авторских ключевых слов позволяет выявить наиболее актуальную проблематику этих исследований.