ISSN 1997-292X № 12 (26) 2012, часть 2 213
Санкт-Петербургский государственный университет
Кафедра истории России с древнейших времен до XX века
Политические партии в борьбе за бюджет в Государственной Думе Российской империи
Денис Геннадьевич Янченко, к. ист. н.
После открытия III Государственной Думы П.А. Столыпин нуждался в свободе маневра. В советской историографии утвердился тезис, что существовало два думских большинства, и в зависимости от требований момента, власть использовала то одно, то другое. Избирательный закон 3 июня 1907 г. был ориентирован на правый электорат. Умеренно-правые и небольшая группа националистов составляли вместе с октябристами правое большинство Думы. Если националисты голосовали с правыми, то умеренно-правые и октябристы оставались в меньшинстве. Возможность эффективно использовать второе думское большинство - октябристско-кадетское - власть потеряла быстро.
Важной частью дискуссий как в Думе, так и внутри политических объединений были пересмотр устаревшего бюджетного законодательства, степень привлечения частного капитала в экономику, рационализация финансовой и налоговой систем. Депутаты не предлагали конкретных путей реализации партийных программ. «Декларировались лишь принципы реформ, но конструктивного экономического обоснования возможности реализации предложенных проектов программы не содержали» [15, с. 346].
По мнению правых, Дума и Государственный Совет по статье 9 Основных законов должны были участвовать в обсуждении законодательных предложений, а «Государь император всегда волен не считаться с их мнением» [17, с. 5]. Выступавший по поводу финансирования реформы образования, депутат правой фракции публицист А.С. Вязигин заметил, что готовность правительства сотрудничать с депутатами «возлагает на Государственную Думу особенную осторожность и осмотрительность в деле высказывания пожеланий… даже лучшие из них страдают или неопределённостью, или непродуманностью» [13, стб. 2586]. Целью консервативно настроенных депутатов было устранение ошибок в работе бюрократического аппарата, а не реформа финансовой системы, хотя они, безусловно, признавали положительную роль Думы в контроле за расходованием государственных средств.
В январе 1908 года либералами была предпринята попытка пересмотра Правил 8 марта 1906 года о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов (бюджета - Д. Я.). Фракция правых (С.А. Володимеров) предложила отложить законопроект, ведь только после утверждения бюджета 1908 года «Дума будет иметь все доказательства опыта» [8, стб. 1309], необходимого для подобной работы. Резонно напомнить, что и Первая, и Вторая Государственные Думы были распущены по инициативе правительства, едва начав рассмотрение государственной росписи.
Для представителей консервативных кругов в Думе самыми актуальными финансовыми вопросами были проект подоходного налога и вопрос об изменении наследственных пошлин. Правые считались с большой популярностью этих мер среди русской общественности. По мнению пензенского депутата и члена финансовой комиссии Думы А.Л. Цитовича, в случае введения налога было целесообразно направить профицит бюджета на уменьшение земских налогов, «ввиду того, что большинство земель заложено в размерах, достигающих 33% чистой доходности» [20, с. 352]. Правительство, таким образом, предоставило бы очередную льготу дворянскому землевладению. На шестом съезде Объединённого дворянства раздавались призывы забаллотировать тех членов Думы, которые проголосуют за новую систему налогообложения (К.Ф. Головин). Впрочем, Е.Н. Марков и П.В. Березовский (2-й) являлись сторонниками подоходного налога, и выступать против них было по меньшей мере странно. А.Л. Цитович, уверенный, что даже правые депутаты от духовенства и крестьян намерены провести законопроекты Министерства финансов, призывал «бороться с этим злом не в Гос. Думе, а в Гос. Совете» [Там же, с. 357].
Для русских националистов, поначалу представлявших в Третьей Думе серьезную политическую силу, важнейшим являлся вопрос о льготах, якобы предоставляемых окраинам центральной властью. Дума впервые столкнулась с вопросами региональной финансовой политики в законопроектах о размере государственных поземельных сборов на Кавказе, в Средней Азии, Степных областях, Сибири [9, стб. 752-755]. Когда финансовая комиссия предлагала повысить налоги в регионах с развитой инфраструктурой, сибирские депутаты в самых мрачных красках описывали бедность населения, отсутствие самоуправления. Стремления националистов к изменениям окраинной финансовой политики поддерживались правительством, но не находили понимания среди левых октябристов, а тем более у конституционных демократов (кадетов).
Важным достижением националистов было увеличение окладов, т.е. заработной платы, самой многочисленной категории служащих - мелкого российского чиновничества. С.Н. Алексеев доказал необходимость увеличения содержания агентов таможенной службы [10, стб. 1827], К.Ф. Томашевич докладывал нижней палате о бедственном положении чиновников Министерства внутренних дел на местах. Об увеличении денежных окладов железнодорожников ходатайствовали перед Думой В.А. Бобринский, И.Я. Павлович [14, стб. 3420, 3415-3416], В. К. Тычинин [13, стб. 1656-1660], он же потребовал улучшения положения почтово-телеграфных чиновников [11, стб. 2427, 2446-2449]. Естественно, докладчиками политических партий в Думе по бюджетным вопросам становились наиболее осведомлённые депутаты. К примеру, в конституционно-демократической фракции работу по прохождению бюджета монополизировали А.И. Шингарёв, Н.Н. Кутлер, занимавшие, каждый в свое время, «министерские» должности.
Деятельность ключевой политической партии Третьей Думы - «Союза 17 октября» - в вопросах финансово-бюджетной политики невозможно оценить однозначно. В целом неудачными оказались их попытки поддержать финансы земств и городов. По подсчётам конституционных демократов (Л.Н. Яснопольского) в Англии доля местных бюджетов в начале XX века составляла 46% от общегосударственных расходов, в Пруссии 32%, во Франции 28%. В России на долю местных бюджетов приходилось 15% всех доходов и расходов государства, остальное было централизовано [29, с. 19, 29]. Проект октябристов, в т.ч. председателя финансовой комиссии Думы Г.Г. Лерхе, и правительственный проект «модернизации» земских финансов затрагивали едва ли 5% всех расходов земств и городов [26, с. 33]. Тем не менее, в финансовой комиссии, а затем в Думе прошел законопроект о кредите земствам и городам. Он предусматривал открытие особой правительственной кассы и разрешение ссуд земствам и городам из земельных банков.
24 января 1911 года октябристы выступили с отрицательным вотумом против В.Н. Коковцова, опиравшегося на соглашение с октябристом В.К. Анрепом. Вместо 10 млн. на развитие начального образования, правительство планировало дать 8 млн. рублей. Октябристы не уступали, рискуя репутацией. По подсчетам главы думской комиссии по образованию В.К. Анрепа, через десять лет, при сохранении существовавшего роста бюджетных расходов, расходы на образование должны были составлять от 9 до 10% общих бюджетных [23, с. 131], поэтому текущее финансирование школы октябристы стремились сохранить.
А.И. Гучковым была создана комиссия государственной обороны, в которую в угоду правительству и монарху не включили «непатриотичных» кадетов. Работа этой комиссии, безусловно, содействовала упорядочиванию финансовых планов военного ведомства. По подсчетам Е.В. Вапилина, в 1910 г. Военное министерство провело 60 мероприятий до утверждения расходов на них нижней палатой, а в 1911 г. только 35 [3]. Впрочем, когда А.И. Гучков потребовал от правительства представления в Думу программы постройки флота на несколько лет вперёд, П.Н. Милюков, не без иронии, отметил: «в Германии, наоборот, правительство требовало от народных представителей утверждения на 7 лет вперёд программы судостроения» [19, с. 28].
В целом октябристы поддерживали финансовую политику правительства. При их участии выросло налогообложение окраин, косвенные налоги на табак, папиросные гильзы, наследственные пошлины, хотя фракция декларировала возможность введения подоходного налога. Октябристы поддержали существовавшую практику займов. В бюджетной работе фракция была готова принять помощь трудовиков, представлявших левое меньшинство Думы, но не своих главных оппонентов - кадетов. Право запросов, регулярно применявшееся кадетами в первых Думах, октябристами было отвергнуто. В результате к 1912 г. задачи «Союза 17 октября» - передать городам налоги с недвижимых имуществ, снизить существующий налог в 6% до 4%, ввести подоходный налог, передать земству поземельный налог - не были удовлетворены.
Угроза социальных потрясений подталкивала предпринимательские круги: московский и петербургский биржевые комитеты, Петербургское общество заводчиков и фабрикантов, Совет съездов представителей промышленности и торговли к ориентации именно на консервативно-либеральную программу реформ «Союза 17 октября». Как справедливо заметил по этому поводу А.Я. Аврех: «Экономическая отсталость порождала отсталость политическую» [1, с. 171-172].
В «Программе конституционно-демократической партии», принятой на учредительном съезде 18 октября 1905 года в Москве и дополненной на Втором делегатском съезде в Петербурге в январе 1906 года, декларировалась финансовая и экономическая программа партии, определившая направление работ думской фракции до 1917 года. Основные требования программы сводились к пересмотру расходной части бюджета, отмене выкупных платежей, развитию прямого обложения за счёт косвенного. Кадеты предлагали постепенно отменить косвенные налоги на предметы потребления, ввести прогрессивное подоходное и поимущественное обложение, а также прогрессивный налог на наследство. Для развития торговли и промышленности, по мнению кадетов, требовалось понижение таможенных пошлин, как на предметы потребления, так и на производственное оборудование и сельскохозяйственные машины. Потребительский кредит предлагалось укрепить за счет развития сберегательных касс [7, с. 144-145], выделив их из Министерства финансов и создав самостоятельные учреждения.
Эти предложения обсуждались в комиссиях Государственных Дум четырёх созывов, но что же воплотилось в жизнь? Выкупные платежи отменило правительство, реформа налогообложения осуществлялась постепенно, хотя не в полном соответствии с пожеланиями конституционно-демократической фракции. Изменилась тарифная политика, отменили пошлины на ввоз сельскохозяйственной техники. Развивался потребительский кредит, частью благодаря поддержке Думы, частью благодаря инициативе с мест. Конституционно-демократическая фракция не смогла изменить правила по составлению бюджета, но доказать необходимость этой меры кадетам удалось уже в III Думе.
В области бюджета текущие задачи думской оппозиции определялась тремя пунктами: уничтожение дефицита в росписи путём сокращения расходов и более точного учёта доходов; внесение законодательных и сметных предложений, направленных к сокращению непроизводительных частей расходного бюджета; проведение фракционного законопроекта о расширении бюджетных прав Думы [25, с. 28]. Эти задачи оказались выполненными далеко не в одинаковой степени. У кадетов «власть выбила главное оружие - оппозиционный парламент. Либеральная оппозиция лишилась возможности не только проводить через III-IV Государственные Думы собственные законопроекты» [6, с. 9], без содействия справа партия даже не могла ставить их на обсуждение.
Для обсуждения пожеланий, принимавшихся бюджетной комиссией Думы, кадетами была выбрана особая делегация, которая рассматривала текст пожеланий, формул переходов к очередным делам и некоторые поправки к смете, вносимые депутатами, - своеобразный кадетский аналог Senioren Convent. В эту делегацию был выбран А.И. Шингарёв. Ему нередко удавалось проводить необходимые поправки, принятые во фракции, а иногда самостоятельные предложения: формулу перехода по смете Государственного контроля, Святейшего Синода, Министерства путей сообщения, Министерства торговли и промышленности [24, с. 24].
Первым законопроектом, внесённым конституционными демократами стало предложение о пересмотре правил 8 марта 1906 года. Вопрос о расширении бюджетных прав Думы мог объединить большинство депутатов и создать сильный конституционный центр. По мнению В.Н. Коковцова, исключительно благодаря позиции П.А. Столыпина октябристы не стали сближаться с кадетами [16, с. 294]. 12 января 1908 года проект был передан в бюджетную комиссию, где рассматривался более трёх лет.
Единства в ЦК «Партии народной свободы» по вопросам финансовой политики не наблюдалось. Вопрос об Амурской железной дороге был внесён в Государственную Думу, и встретил поддержку основных думских комиссий (бюджетной, финансовой). П.Н. Милюков, Н.А. Гредескул на заседаниях ЦК кадетов, 17 и 23 февраля 1908 г. высказались за финансирование строительства Амурской железной дороги, имевшей стратегическое значение. Большинство ЦК (Ф.И. Родичев, А.И. Шингарёв, И.И. Петрункевич, М.М. Винавер) было против строительства, т.к. в дороге видели средство продолжения колониальной политики правительства. Те, кто поддерживал кредит (П.Н. Милюков), указывали на необходимость для России укрепиться в Манчжурии, чтобы защитить Дальний Восток.
В этом смысле весьма показательна закулисная политика правительства Столыпина, использовавшего свои рычаги влияния на кадетов. С.Ю. Витте писал: «Как в комиссии, так и в Государственной Думе для того, чтобы решить проведение этой железной дороги, лицами официальными предсказывалось, что война с Японией чуть ли не неизбежна, и даже указывалось, что она должна случиться не позже 1911 или 1912 г.» [4, с. 852].
Тем не менее, оппозиция оставалась верна своим принципам - большинство руководителей кадетов, выступивших на заседании ЦК 11 ноября 1908 года, призвали прибегнуть в Думе к демаршу против правительства, внеся в палату непроходимые законопроекты, в том числе о реформе налоговой системы.