Подходы к определению понятия "институт развития": финансово-правовой аспект
Брыкин К.И.
Статья посвящена рассмотрению актуального и широко употребляемого термина «институт развития». Действующими нормативными правовыми актами предусмотрены отдельные виды институтов развития, их функции, а также возможность одной государственной корпорации развития координации деятельности иных институтов развития. При этом определение институтов развития и их четкие критерии в законодательстве прямо не предусмотрены. На основе анализа экономической и правовой доктрины, автором выделяются признаки, характерные для создания и деятельности институтов развития. Отмечая особую роль в выполнении институтами развития публичных функций, автор обращает внимание на особенности финансово-правового регулирования их деятельности на примере одного из способов обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов - банковской гарантии. В статье предлагается авторское определение «института развития» с учетом его финансово-правовой специфики.
Ключевые слова: институт развития, агентские функции, меры государственной поддержки, банковская гарантия, фискальный интерес, способы обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов
The article deals with the consideration of the actual and widely used term «development institution». The existing regulatory legal acts provide for certain types of development institutions, their functions, as well as the possibility of the state development corporation coordinating the activities of other development institutions. At the same time, the definition of development institutions and their clear criteria are not explicitly providedfor in the legislation. On the basis of the analysis of economic and legal doctrine, the author identifies features characteristic of the creation and operation of development institutions. Noting a special role of the development institutions in the performing ofpublic functions, theauthor draws attention to the peculiarities of financial and legal regulation of their activities on the example of one of the methods of ensuring the fulfillment of obligations to pay taxes and fees - a bank guarantee. The article proposes the author's definition of a «development institution», taking into account its financial and legal specifics.
Keywords: development institution, agency functions, measures of state support, bank guarantee, fiscal interest, ways of ensuring the fulfillment of duties on taxes and fees институт развития государственная корпорация
В последние годы в законодательстве Российской Федерации, официальных выступлениях должностных лиц, средствах массовой информации часто используется термин «институты развития». При этом правовые исследования данной категории субъектов права, в частности, финансового права, не проводились. В рамках данной статьи автором предлагается рассмотреть существующие в правовой и экономической доктрине и законодательстве подходы к определению понятия «институты развития», их признакам как участникам финансовых правоотношений.
В Послании Федеральному Собранию В.В. Путин отмечал: «Поручаю правительству сформировать максимально комфортные условия для частных инвестиций в технологические стартапы, нацелить на их поддержку институты развития» Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 20.02.2019 г. // Парламентская газета. 2019. 22-28 февраля. № 7.. Единое мнение о правовой природе посланий Президента РФ Федеральному Собранию в правовой науке отсутствует См.: Марченко М.Н. Источники права: Учебное пособие. М., 2014. С. 207-208.. При этом, как справедливо отмечает В.А. Лаптев, содержание данных посланий говорит о рекомендациях и о стратегии развития страны, предложенных Президентом Российской Федерации. Однако в действительности этот документ становится отправной точкой для ориентира направления деятельности всех государственных органов и организаций Лаптев В.А. Подзаконные акты федерального уровня в системе норм, регу-лирующих предпринимательскую деятельность // Юрист. 2015. № 23. С. 11-17..
Так, в «майском» указе Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 г. № 204 «О нацио-нальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на пе-риод до 2024 года» // СЗ РФ. 2018. № 20. Ст. 2817., в котором последовательно отражены соответствующие направления развития нашей страны, Правительству РФ поручено при реализации совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» обеспечить в 2024 г. решение задачи, в том числе, по созданию комплексной системы финансирования проектов по разработке и (или) внедрению цифровых технологий и платформенных решений, включающей в себя венчурное финансирование и иные институты развития.
На уровне законодательных актов термин «институты развития» также активно используется как в контексте положений об отдельных институтах развития, так и применительно к институтам развития в целом. Примерами таких нормативных актов являются, в частности, Федеральный закон от 08 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», Федеральный закон от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства», Федеральный закон от 29 декабря 2014 № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации», Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 225-ФЗ «О содействии развитию и повышению эффективности управления в жилищной сфере и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В названных федеральных законах поименованы институты развития Дальнего Востока, институты развития по вопросам развития и поддержки экспорта российской продукции (товаров, работ, услуг), институт развития в сфере малого и среднего предпринимательства, единый институт развития в жилищной сфере.
Ч. 5.1-5.3 ст. 3 Федерального закона от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ» установлено, что функции по координации и организации деятельности институтов развития осуществляет ВЭБ.РФ. Исходя из положений названного закона критерии отнесения российских юридических лиц к институтам развития и (или) их перечень определяются решением Правительства Российской Федерации. По состоянию на июль 2019 г. соответствующий нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации не утвержден.
Таким образом, определение термина «институты развития» и критерии, позволяющие выявить такие субъекты, в нормативных правовых актах Российской Федерации отсутствуют. В п. 3 Правил оценки эффективности, особенностей определения целевого характера использования бюджетных средств, направленных на государственную поддержку инновационной деятельности, а также средств из внебюджетных источников, возврат которых обеспечен государственными гарантиями, и применяемых при проведении такой оценки критериев Постановление Правительства Российской Федерации от 31.03.2018 г. № 392 «Об утверждении Правил оценки эффективности, особенностей определения целе-вого характера использования бюджетных средств, направленных на государствен-ную поддержку инновационной деятельности, а также средств из внебюджетных источников, возврат которых обеспечен государственными гарантиями, и применя-емых при проведении такой оценки критериев» // СЗ РФ. 2018. № 15 (Часть V). Ст. 2158., содержится лишь определение термина «институт инновационного развития», который определен как «созданная (в том числе путем реорганизации) и (или) осуществляющая деятельность на основании федеральногозакона, указа или распоряжения Президента Российской Федерации, акта Правительства Российской Федерации, закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации коммерческая или некоммерческая организация (ее правопреемник), являющаяся получателем средств государственной поддержки в допускаемой законодательством Российской Федерации форме и самостоятельно осуществляющая инновационную деятельность и (или) являющаяся субъектом инновационной деятельности, которой Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации предоставляются средства на оказание поддержки юридических и физических лиц, осуществляющих инновационную деятельность».
Исходя из указанного определения, представляется, что специальным признаком «института инновационного развития» является указание на вид его деятельности: 1) самостоятельно осуществляет инновационную деятельность и (или) 2) является субъектом инновационной деятельности, которому предоставляются средства на оказание поддержки юридических и физических лиц, осуществляющих инновационную деятельность.
При этом иные нормативно установленные признаки, по мнению автора, могут быть применены и к иным институтам развития: 1) созданные (в том числе путем реорганизации) и (или) осуществляющие деятельность на основании федерального закона, указа или распоряжения Президента Российской Федерации, акта Правительства Российской Федерации, закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации; 2) могут быть созданы как в форме коммерческая организации, так и некоммерческой, в том числе правопреемник; 3) обладают статусом получателя средств государственной поддержки в допускаемой законодательством Российской Федерации форме.
В доктрине, исследуя вопросы в различных сферах экономики и отраслях права, ученые обращались к попыткам определить институты развития.
В.Д. Андрианов Андрианов В.Д. Институты развития и их роль в реализации проектов госу-дарственно-частного партнерства: Презентационные материалы // http://soc-biz.ru рассматривает институты развития в широком и узком аспектах. В первом случае, институт развития определяется как «инструмент реализации социально-экономической политики государства», а во втором - «финансовая или нефинансовая организация, осуществляющая аккумулирование и перераспределение финансовых, трудовых и интеллектуальных ресурсов для решения социально-экономических проблем развития и модернизации экономики». В другой работе, автор отмечает, что «институты развития нацелены на компенсацию «провалов рынка», консолидируют государственный и частный капитал и снижают риск для частных инвесторов» Андрианов В.Д. Концептуальные подходы к разработке стратегии устойчи-вого развития экономики России до 2013 г. // Общество и экономика. 2016. № 7. С. 5-35..
В работе О.С. Грозовой институты развития определены «как общественные механизмы воздействия на социально-экономические процессы с целью стимулирования инновационной активности экономических субъектов и модернизации экономики» Грозова О.С. К вопросу о классификации институтов развития и институци-ональных рисков инновационной деятельности // Современные проблемы науки и образования. 2012. № 4. С. 200-210..
В контексте исследования Е.Н. Сидоровой и Д.А. Татаркина «Институты развития» рассматриваются как «специализированные организации, контролируемые органами государственной власти, созданные для решения задач, необходимых для содействия экономическому развитию и диверсификации экономики, обеспечению устойчивого социального благополучия населения страны, которые не могут быть оптимально решены с использованием только лишь рыночных механизмов» Сидорова Е.Н., Татаркин Д.А. Институты развития как инструмент реализа-ции государственной инвестиционной политики: анализ современного состояния, оценка результативности // Вестник УрФУ. Серия экономика и управление. 2016. Том 15. № 4. С. 506-528..
Во всех вышеназванных подходах к определению институтов развития авторы рассматривают данные субъекты, в первую очередь, в качестве участников экономических отношений и определяют их роль в экономическом развитии государства.
Рассматривая международный опыт правового регулирования банков развития, а также способы минимизации рисков коммерческих банков в проектном финансировании, С.В. Кузнецов отмечает: «...институтов развития как агентов публичной власти, которые вместе с тем являются независимыми юридическими лицами. Институт развития, с одной стороны, выполняет определенные делегированные ему публичные функции, с другой стороны, является институтом частного права, поскольку имеет возможность действовать в гражданском обороте наряду с иными юридическими лицами» Кузнецов С.В. Банки развития: международный опыт правового регулирова-ния: монография. М.: Юстицинформ, 2018.. Исследователь обращает внимание на то, что институты развития представляют собой специальные юридические лица, созданные для поддержки экономики на международном, наднациональном и национальном уровнях Кузнецов С.В. Правовые формы участия институтов развития в организации проектного финансирования в России // Право и экономика. 2016. № 2. С. 16-21..
В.К. Андреев, исследуя правовой статус корпорации по развитию малого и среднего предпринимательства как института развития, пишет: «Корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства, являясь институтом развития, сочетает в себе как функции органа управления по развитию малого и среднего предпринимательства, так и права юридического лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность, прямо направленную на поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства. Институт развития - это социально-экономический и правовой инструмент по реализации государственной политики в сфере малого и среднего предпринимательства» Андреев В.К. Корпорация по развитию малого и среднего предприниматель-ства как институт развития // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 2.