Сложившаяся к настоящему времени судебная практика по этому вопросу весьма противоречива. Встречаются решения о взыскании платы за размещение отходов населения с организаций, управляющих жилым фондом. При этом в обоснование принятия такого решения суд привел следующие доводы: «Предприятием заключались договоры со специализированными организациями в отношении вывоза отходов, то есть ответчик совершал действия по распоряжению отходами, что в силу ст. 226 ГК РФ свидетельствует об обращении отходов в собственность… Поскольку… спорные отходы попадают в окружающую среду именно в ходе эксплуатации жилого и нежилого фонда, которым управляет Предприятие, именно оно является субъектом внесения платы за воздействие на окружающую среду в отношении переданных данной организации в эксплуатацию домов» (Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.06.2009 по делу № А21-228/2009, Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 27.08.2007 по делу № А21-228/2009).
Однако имеются и решения, согласно которым плательщиком признаются организации, осуществляющие сбор и вывоз твердых бытовых отходов населения (Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2008 по делу № А21-6271/2007 , Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 10.06.2008 по делу № А21-6271/2007, Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от22.11. 2007 по делу № А21-1294/2007).
В последние годы также появилась практика возложения этой обязанности на организации - владельцев полигонов (Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 24.04.2008 по делу № А67-3878/07, Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 12.03.2013 по делу № А05-8770/2012, Определение ВАС РФ от 22.07.2013 № ВАС-9294/13 по делу № А05-8770/2012, Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 29.05.2012 по делу № А05-6079/2011, Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 19.01.2015 по делу № А12-14657/2014). Анализ судебных решений, отражающих такую позицию по данному вопросу, был проведен в ряде работ [9, 10, 11, 12].
В 2014 году законодатель обозначил совершенно новые подходы к регулированию данного вопроса. Были внесены изменения в Федеральные законы «Об отходах производства и потребления», «Об охране окружающей среды», а также в Жилищный кодекс РФ. Поправки вступают в силу с 01.01.2016. Детальной регламентации подвергся институт платы за негативное воздействие на окружающую среду в целом [13], и платы за твердые коммунальные отходы, в частности.
Согласно новой редакции ст. 23 Закона плательщиками платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов являются операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами и региональные операторы, осуществляющие деятельность по их размещению.
На региональных операторов возлагаются обязанности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территории субъекта РФ. Статус регионального оператора присваивается юридическому лицу на срок не менее 10 лет на основании конкурсного отбора, который проводится уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ в порядке, установленном Правительством РФ. Юридическое лицо может быть лишено статуса регионального оператора по основаниям, определенным правилами обращения с твердыми коммунальными отходами.
Предлагается следующая схема взаимоотношений. Между органами исполнительной власти субъектов РФ и региональными операторами будут заключаться соглашения, порядок их заключения и содержание должно определить Правительство РФ. Деятельность региональных операторов будет осуществляться в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами, а также правилами обращения с твердыми коммунальными отходами.
Взаимоотношения между региональными операторами и населением будут регулироваться договорами на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами. Граждане рассматриваются Законом в качестве собственников ТКО. Заключение таких договоров является обязательным как для региональных операторов, так и для собственников ТКО. Законом прямо предусмотрено, что договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами является публичным для регионального оператора и он не вправе отказать в заключении договора собственнику ТКО, которые образуются и места сбора которых находятся в зоне его деятельности. Обязанность граждан по заключению таких договоров предусмотрена Жилищным кодексом РФ, с позиции которого собственниками ТКО являются собственники и пользователи жилых помещений (ч. 4 ст. 30).
По договору региональный оператор обязуется принимать ТКО в объеме и в местах, которые определены в этом договоре, и обеспечивать их сбор, транспортирование, обработку, обезвреживание, захоронение в соответствии с законодательством РФ, а собственник ТКО обязуется оплачивать услуги регионального оператора.
Для собственников и пользователей жилых помещений плата за обращение с ТКО входит в состав платы за коммунальные услуги.
Услуги региональных операторов по обращению с ТКО с 01.01.2016 включаются с сферу государственного тарифного регулирования. Цены, указанные в договорах, не должны будут превышать единый тариф, установленный органами государственной власти субъектов РФ. Предельные тарифы на осуществление регулируемых видов деятельности в области обращения с ТКО будут устанавливаться в отношении каждой организации, и в отношении каждого осуществляемого вида деятельности с учетом территориальной схемы обращения с отходами.
Законом предусмотрено, что тарифы должны компенсировать экономически обоснованные расходы на реализацию производственных и инвестиционных программ оператора и обеспечивать экономически обоснованный уровень доходности текущей деятельности и используемого инвестированного капитала. Недополученные операторами доходы предполагается компенсировать из регионального или местного бюджета, а в случае, если это обусловлено изменением федерального законодательства - федерального бюджета. Инвестиционные программы оператора должны предусматривать строительство, реконструкцию и (или) модернизацию объектов, используемых для обращения ТКО.
Таким образом, с 01.01.2016 гражданам предстоит платить не только за услуги по сбору и вывозу отходов, как это происходит сейчас, но также финансировать через систему коммунальных платежей строительство новых и модернизацию имеющихся полигонов размещения ТКО. Очевидно, это повлечет увеличение и без того растущих в последние годы коммунальных платежей. В связи с этим возникают сомнения в оправданности введения платы за размещение ТКО. Возложение на региональных операторов этой обязанности увеличит их расходы и, соответственно, приведет к росту единых тарифов за их услуги в области обращения с ТКО. Иными словами, конечным плательщиком станут те же граждане - собственники и пользователи жилых помещений.
Также следует иметь в виду, что схема распределения сумм платы за негативное воздействие остается прежней. Согласно Бюджетному кодексу РФ, эта плата распределяется между федеральным, региональными и местными бюджетами в пропорции 20, 40 и 40 %. Правило целевого использования данных средств в бюджетном законодательстве отсутствует, поэтому никакой гарантии их использования для природоохранных целей нет.
Учитывая изложенное, предлагаем исключить твердые коммунальные отходы, образующиеся в результате жизнедеятельности населения, из объектов обложения платы за негативное воздействие на окружающую среду. Пункт 5 ст.23 Закона возможно изложить в следующей редакции: «Плата за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов не взимается». Это позволит не только несколько снизить экономическую нагрузку на население, но и устранит сомнения органов исполнительной и судебной власти относительно вопроса определения плательщика при размещении ТКО.
Библиография
1.Использование и обезвреживание отходов производства и потребления по видам экономической деятельности по РФ [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики: официальная статистика. Режим доступа: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/oxrana/tabl/oxr_otxod2.htm (дата обращения: 15.09.2015).
2.Комплексная стратегия обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации, утв. приказом Минприроды России от 14.08.2013 N 298 // Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2013. № 4.
3.Доклад Руководителя Росприроднадзора Кириллова В. В. «О региональных аспектах обращения с отходами потребления в Российской Федерации», 27 ноября 2013 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. Режим доступа: http://rpn.gov.ru/node/686 (дата обращения: 15.09.2015).
4.Ситникова О.С. О необходимости совершенствования правового регулирования в области обращения с отходами производства и потребления [Электронный ресурс] // Ученые заметки ТОГУ: Электронное научное издание. 2013. Т.4. № 4. С. 524-528. Режим доступа: http://pnu.edu.ru/media/ejournal/articles/2013/TGU_4_121.pdf (дата обращения: 15.09.2015).
5.Пономарев М.В. Тенденции и перспективы совершенствования законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления // Журнал российского права. 2013. № 4. С. 22-32.
6.Пономарев М.В. Правовое регулирование экологически безопасного обращения с отходами в городах // Законодательство и экономика. 2013. № 2. С. 65-70.
7.Муратова Д. Наличие у организации права собственности на отходы не влечет безусловной обязанности вносить плату за их размещение [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонультанПлюс» (дата обращения: 15.09.2015).
8.Емельянов А. Некоторые аспекты правового регулирования отношений в области обращения с отходами производства и потребления // Коллегия. 2008. № 1-2.
9.Зиновкин Н.С. Обзор судебной практики по вопросу платы за размещение отходов производства и потребления // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 2. С. 204-211.
10.Бабич А.А. Проблема определения субъекта платы за размещение отходов производства и потребления [Электронный ресурс]// Электронное приложение к Российскому юридическому журналу. 2013. Т.15. № 1. С.24-28.
11.Кичигин Н.В. Новые подходы к построению системы государственного регулирования в области обращения с отходами // Законодательство и экономика. 2013. № 2. С. 60-64.
12.Данилова Н.В. Cовершенствование законодательства об отходах производства и потребления: проблемы терминологии // Проблемы горного, земельного и экологического права в нефтегазовом комплексе: Труды кафедры горного права / Под ред. Василевской Д.В.; сост. Маляр Н.А; РГУ нефти и газа имени И.М. Губкина. М.: МАКС Пресс, 2010. Выпуск 8. С. 115-121.
13.Данилова Н.В. Плата за негативное воздействие на окружающую среду: первые оценки новелл законодательства [Электронный ресурс] // Финансы и управление. 2014. № 4. С.54-80. DOI: 10.7256/2409-7802.2014.4.13804. Режим доступа: http://e-notabene.ru/flc/article_13804.html