3
Плата за размещение твердых коммунальные отходов: новые законодательные требования и их социально-экономические последствия
Данилова Наталья Владимировна
кандидат юридических наук
доцент, Тюменский государственный университет
Аннотация
С 1 января 2016 года в силу вступают новые правила в области обращения с отходами производства и потребления. Среди нововведений - установление платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов, образовавшихся в результате жизнедеятельности населения. В работе описана новая схема юридического оформления взаимоотношений, возникающих между органами государственной власти, субъектами предпринимательской деятельности, организациями, управляющими жилым фондом, и гражданами. Показано место платы за размещение отходов в этой схеме. В ходе исследования были использованы как общенаучные, так и частно-научные методы научного познания: диалектический, формально-логический, формально-юридический, сравнительно-правовой. Проведенный анализ позволил сделать вывод о том, что введение платы за размещение твердых коммунальных отходов приведет к неоправданному увеличению для населения платы за коммунальные услуги. Поставлен вопрос об исключении твердых коммунальных отходов из объектов платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Ключевые слова: окружающая среда, негативное воздействие, отходы, твердые коммунальные отходы, обращение с отходами, размещение отходов, плата, коммунальные услуги, собственник отходов, собственник жилого помещения
New production and consumption waste regulations come into force on January 1, 2016. Among the novelties is the introduction of fees for negative environment impact caused by the disposal of solid waste of the population. This article describes the new layout of legal relations that occur between government authorities, entrepreneurs, operating companies and residents. The author shows the new position of fee payment in this chain of relations. During research, the author employed general and specific science methods, such as: dialectic, formal-logical, formal-legal and comparative-legal. The analysis performed allowed the author to reach a conclusion that the introduction of solid waste disposal fees will lead to an unreasonable increase in utility bills. The author proposes of exempting solid waste from negative environment impact fees.
Keywords:
waste disposal, waste management, solid municipal waste, waste, negative impact, environment, fee, utilities, owner of waste, homeowners
жилищная компания плата коммунальные отходы
В последние годы в нашей стране проблема обращения с отходами производства и потребления приобретает все более острый характер. С одной стороны, с ростом производительных сил и развитием потребительского рынка наблюдается резкое (скачкообразное) увеличение объема образующихся отходов, с другой стороны, практически не развивается сфера их использования и переработки, а эффективный механизм экономического стимулирования и финансирования создания соответствующей инфраструктуры отсутствует.
Так, согласно официальным данным Федеральной службы государственной статистики объем отходов, образуемых только от экономической деятельности на территории Российской Федерации, в 2011 году вырос почти в два раза по сравнению с 2005 годом. В то же время к 2011 году объем используемых и обезвреживаемых отходов вырос незначительно - примерно на 50% по сравнению с 2005 годом. Ежегодно в Российской Федерации образуется около 7 млрд. тонн промышленных и бытовых отходов, из которых используется лишь 2 млрд. тонн, или 28,6%, в основном промышленных [1].
Отдельную и крайне актуальную проблему составляют отношения, связанные с обращением с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами. По официальным данным Минприроды России, ежегодно в России образуется более 60 млн. тонн твердых коммунальных (бытовых) отходов, что составляет около 400 кг отходов на 1 человека в год. В хозяйственный оборот вовлекается только около 7 - 8% собираемых отходов, остальной их объем направляется на захоронение. Причем эти показатели отражают существующую ситуацию неполно, так как, по признанию министерства, «система сбора и анализа статистической информации о твердых бытовых отходах охватывает не все источники их образования, отсутствуют средства объективного учета их количества» [2].
Общее количество специально обустроенных мест для размещения отходов в целом по стране составляет 1093 полигона, около 10 тыс. санкционированных свалок [3]. В отличие от полигонов, санкционированные свалки не обустроены в соответствии с действующими санитарными нормами и правилами. Их эксплуатация рассматривается как временная мера, необходимая на период проектирования и строительства полигонов, отвечающих требованиям СНиП. Иными словами, санкционированные свалки, хотя и разрешены для эксплуатации органами государственной власти, не могут обеспечить минимизацию вреда окружающей среде.
Приведенные факты показывают, что сложившаяся в нашей стране система государственного регулирования сферы обращения с отходами не выполняет своей основной цели - предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья (преамбула Федерального закона «Об отходах производства и потребления»), и нуждается в серьезном реформировании.
На это не раз обращалось внимание в научной литературе [4, 5]. Как верно отмечает М.В. Пономарев, «решение проблемы отходов в среднесрочной перспективе возможно только путем комплексного применения технологических, экономических, идеологических и правовых средств регулирования общественных отношений в данной сфере» [5, с.22-23].
Правовой основой в рассматриваемой сфере является Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» (далее - Закон). В течение 2014-2015 годов законодатель несколько раз вносил изменения в Закон (Федеральные законы от 21.07.2014 № 458-ФЗ, от 21.07.2014 № 219-ФЗ, от 13.07.2015 № 224-ФЗ). Ряд нововведений уже действуют, отдельные изменения вступают в силу с 01.01.2016.
Законодателем предложен целый ряд реформ действующей системы государственного регулирования сферы обращения с отходами. К принципиальным изменениям можно отнести следующие:
1. Основные полномочия в области обращения с отходами производства и потребления передаются с муниципального уровня на региональный.
2. Внедряется программно-целевой метод планирования и финансирования мероприятий в рассматриваемой сфере (региональные программы субъектов РФ, инвестиционные программы операторов в области обращения с отходами).
3. В целях организации и осуществления деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению отходов вводится такой инструмент регулирования как территориальная схема в области обращения с отходами, которая должна отражать данные о нахождении источников образования отходов на территории субъекта РФ, количестве образующихся отходов, целевых показателях по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов, о нахождении мест сбора и накопления отходов, месте нахождения объектов по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов, схему потоков отходов от источников их образования до объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов.
4. Устанавливается правовой статус субъектов, осуществляющие предпринимательскую деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов, в том числе оказывающие услуги населению, они именуются в Законе операторы и региональные операторы в области обращения с отходами.
5. На производителей, импортеров товаров возлагаются обязанности по обеспечению утилизации отходов от использования этих товаров путем организации собственных объектов инфраструктуры по сбору, обработке, утилизации отходов или путем заключения договоров с операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами. Тем самым закрепляется «принцип ответственности производителя» [5, с. 25].
6. Вводится экологический сбор для тех производителей, импортеров товаров, которые не обеспечивают самостоятельную утилизацию отходов от использования товаров. Средства от уплаты экологического сбора предложено использовать для финансирования мероприятий региональных программ в области обращения с отходами и территориальных схем обращения с отходами.
7. Устанавливается ряд мер экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами.
8. Отдельно регламентируется деятельность в области обращения с твердыми коммунальными отходами.
Не претендуя на исчерпывающий анализ этих нововведений (их оценку еще предстоит дать ученым и практикам), в рамках данной статьи остановимся на одном из них - введении с 1 января 2015 г. платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов. Под твердыми коммунальными отходами (далее - ТКО) в Законе понимаются отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд (ст.1). Попробуем разобраться, кто является плательщиком при размещении таких отходов на соответствующих полигонах.
Норма об установлении платы за размещение ТКО является новой. Дело в том, что изначально Закон не был рассчитан на регулирование отношений с участием граждан, он возлагал (и возлагает) обязанности в области обращения с отходами только на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
В типичной схеме движения ТКО: образование отходов - накопление - сбор - транспортировка - размещение на полигонах, участвуют несколько субъектов:
1) граждане, в результате жизнедеятельности которых образуются отходы;
2) организации, обслуживающие жилой фонд (управляющие организации, товарищества собственников жилья или жилищно-строительные кооперативы; далее - управляющие организации) и осуществляющие накопление отходов;
3) субъекты предпринимательской деятельности, осуществляющие сбор и транспортировку отходов;
4) субъекты предпринимательской деятельности, осуществляющие эксплуатацию полигонов размещения отходов. Полигоны могут находиться в собственности этих субъектов или в муниципальной собственности.
Детально регламентация возникающих при этом отношений рассмотрена в работе [6]. Говоря кратко, юридически эти отношения оформляются следующим образом. Отношения между гражданами и управляющими организациями регулируются Жилищным кодексом РФ, последние осуществляют управление многоквартирными домами, в том числе их содержание и ремонт. Управляющие организации заключают гражданско-правовые договоры с организациями, занимающимися деятельностью по сбору и транспортировке отходов, и с организациями-владельцами полигонов для дальнейшего размещения на них отходов. Расходы на сбор, транспортировку и размещение отходов на основании заключенных договоров входят в настоящее время в плату за содержание и ремонт жилого помещения, вносимую жильцами.
Длительное время ни один из указанных субъектов не вносил плату за размещение отходов, образовавшихся в результате жизнедеятельности населения. Обязанность по внесению в бюджет платы за негативное воздействие на окружающую среду увязывалась с правом собственности на отходы. Такая позиция неоднократно высказывалась органами государственной власти, администрирующих данный вид платы, в разъясняющих документах: Письмо Госкомэкологии от 17.01.1997 № 14-07/32 «О взимании платы за размещение отходов», Письмо Ростехнадзора от 23.12.2005 № СС-47/145, Письмо от 12.02.2007 г. № 04-09/170, Письмо Росприроднадзора от 03.06.2013 № ВК-06-01-36/7676 «О плате за размещение отходов». Однако судебная практика была не так однозначна [7, 8].
Что касается отходов, образовавшихся в результате жизнедеятельности населения, то официальная позиция была сформулирована Ростехнадзором (уполномоченный в тот период орган власти) в Письме от 28.08.2006 г. № 04-09/599. По мнению Ростехнадзора, «отходы, образовавшиеся от жизнедеятельности населения, являются собственностью муниципального образования как юридического лица, что создает последующую обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду». В подтверждение данного утверждения надзорный орган сослался на положения Федерального закона «Об отходах производства и потребления» (ст. 13) и Федерального закона «Об общих принципах организации органов местного самоуправления» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ст. ст. 14 - 16), в соответствии с которыми организация сбора и вывоза бытовых отходов находится в компетенции органов местного самоуправления.
Изложенные в этом документе доводы государственного органа представляются нам весьма сомнительными. Во-первых, из анализа Гражданского кодекса РФ прямо следует, что муниципальное образование не является юридическим лицом, хотя к нему и могут применяться нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (ч. 2 ст. 124). Это самостоятельный субъект права, правовое положение которого регламентировано гл. 5 ГК РФ. Во-вторых, муниципальное образование вовсе не является собственником всех земельных участков в пределах границ муниципального образования, в указанных границах могут находиться и государственные, и частные земли. В-третьих, полномочия органов местного самоуправления по организации сбора и вывоза отходов вовсе не означают, что они являются собственниками данных отходов, так как публичные обязанности не тождественны имущественным правам. Право же собственности возникает по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.