Физический износ жилых зданий определяется экспертом в соответствии с Ведомственными строительными нормами 1986 г. Например, перекос оконных и дверных проемов, коробок, деформация стен, поражение древесины гнилью, увлажнение древесины, повреждение венцов гнилью и трещинами, прогибы и просадки дощатых полов, трещины в цоколе; трещины, сколы и выпадение камней в надземной части столбов с кирпичным цоколем - все это отдельные признаки физического износа конструкций и элементов жилых зданий более 50 % [19].
Таким образом, физический износ практически любого деревянного дома, построенного 50 и более лет назад, может быть оценен в 50 %. Коммуникации также имеются далеко не во всех индивидуальных домах, хорошо, если есть электричество и колодец.
Поэтому, несмотря на то, что в ч. 2 ст. 65 ГрК РФ не указаны объекты индивидуального жилищного строительства и дома блокированной застройки, таковые вместе с земельными участками, на которых они расположены, и в настоящее время могут включаться в территорию комплексного развития жилой застройки и изыматься для государственных или муниципальных нужд, если они соответствуют критериям установленным актом субъекта РФ и если они расположены в границах элемента планировочной структуры поселения, городского округа, в котором расположены многоквартирные дома, подпадающие под комплексное развитие.
Следовательно, массовое освоение земель, занятых индивидуальными домами, для застройщиков сейчас затруднено тем, что, во-первых, рядом с такими домами должны находиться аварийные многоквартирные дома, включаемые в территорию комплексного развития. Однако на практике более вероятен вариант, когда новые многоквартирные дома подходят вплотную к ранее построенным индивидуальным. И, во-вторых, при необходимости включения индивидуального дома в территорию комплексного развития необходимо каждый индивидуальный дом оценивать на предмет его аварийности и соответствия критериям, установленным нормативным актом субъекта РФ.
Сам механизм комплексного развития территорий напоминает т. н. контрактное зонирование [20], т. к. по сути, именно застройщик (инвестор) определяет, что конкретно он будет строить на этой территории, и под эти планируемые объекты органы местного самоуправления изменяют правила землепользования и застройки (далее - ПЗЗ) и генеральный план после того, как будет подготовлена и утверждена документация по планировке территории. В соответствии с ч. 4 ст. 68 ГрК РФ уполномоченный орган по договору о комплексном развитии территории принимает на себя обязательство утвердить документацию по планировке территории и принять решение об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. И хотя внесение изменений в генеральный план и ПЗЗ в этой статье не упоминается (в качестве обязательства уполномоченного органа), но согласно ч. 6-8 ст. 66 ГрК РФ сама процедура принятия и реализации решения о комплексном развитии территории это предполагает. А в соответствии с ч. 1-3 ст. 8 ГрК РФ утверждение всех этих документов относится к полномочиям органов местного самоуправления.
То есть реализация органом местного самоуправления своих полномочий становится предметом договора (сделки). Если применительно к любой территории или земельным участкам функциональное и градостроительное зонирование может изменяться в плане назначения и использования территории на основании договоров органов власти с частными лицами, то возникает риторический вопрос: а для чего или для кого вообще существуют документы зонирования, и тем более планирования.
Таким образом, управление в сфере градостроительства постепенно приобретает "административное удобство" [21] для определенных лиц (крупных игроков строительного рынка) и подрывает доверие к нему со стороны населения [20, с. 167].
Проблема заключается в том, что предмет договора комплексного развития, в первую очередь перечень объектов, которые обязуется возвести застройщик, и их характеристик, установлен ГрК РФ весьма обобщенно. Согласно ч. 4 ст. 68 ГрК РФ, в договор о комплексном развитии территории включается перечень объектов капитального строительства, линейных объектов, подлежащих строительству, реконструкции, а также соотношение общей площади жилых и нежилых помещений в многоквартирных домах, подлежащих строительству или реконструкции.
Договор о комплексном развитии территории трудно сравнить даже с государственным или муниципальным контрактом. Так, извещение об осуществлении закупки должно содержать информацию о количестве, единице измерения товара, описание объекта закупки, в том числе функциональные, технические, качественные, эксплуатационные характеристики объекта закупки; при осуществлении закупки работ по строительству, реконструкции объекта капитального строительства - проектную документацию (ч. 1 ст. 33, ст. 42 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд").
Процедура же принятия и реализации решения о комплексном развитии территории предполагает, что конкурсными условиями, указываемыми в решении о проведении торгов в форме конкурса, могут являться технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики, размер и характеристики площади жилых и (или) нежилых помещений, подлежащих передаче в собственность публичного образования. При этом условие о минимальном объеме предусмотренного договором о комплексном развитии территории финансирования работ является обязательным конкурсным условием. Более того, еще одним конкурсным условием (а всего их должно быть не менее двух) может являться цена права на заключение договора о комплексном развитии территории (п. 11, 12 Правил проведения торгов на право заключения договора о комплексном развитии территории, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 04.05.2021 № 701).
То есть неважно, что будет строить застройщик на территории комплексного развития, важна только сумма его планируемых финансовых вложений.
Надо отметить, что еще в 2018 г. Президент РФ дал поручение Правительству РФ представить предложения, предусматривающие переход в крупных городах от генерального плана к документу, определяющему стратегические направления градостроительного развития города, основанному на стратегии социально-экономического развития [22]. При реализации этого поручения окончательно будет выхолощен институт генерального плана, фактически из "института с ответственностью" он будет преобразован в институт стратегического планирования - в институт декларативный, без ответственности перед третьими лицами и без предоставления им каких бы то ни было правовых гарантий в отношении будущей судьбы принадлежащей им недвижимости [21].
Постепенное упразднение правового градорегулирования и утверждение, т. н. ручного управления в рамках системы точечно-административного градостроительства, уже происходит в реальности [21]. При этом активное использование соглашений об изменении и применении градостроительной документации лишает какой-либо ценности само по себе существование градостроительной документации, определяющей назначение той или иной территории, с учетом планов развития населенного пункта в целом, в долгосрочной перспективе [20, с. 167].
Основные опасения в связи с вышеизложенным вызывает проблема соблюдения и защиты прав и интересов граждан, выселяемых из своих квартир и домов при осуществлении проектов комплексного развития территорий.
Как отмечает Верховный суд, приоритет публичной цели устойчивого развития территории в сфере градостроительных отношений обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. При разработке ПЗЗ согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигается, в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества [23].
Регулирование отношений по использованию земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, тесно связано с решениями, принимаемыми органами публичной власти в градостроительной сфере, в частности при осуществлении ими полномочий по комплексному социально-экономическому развитию территорий. Данные отношения, по мнению Конституционного суда РФ, в конечном счете, имеют целью обеспечение прав граждан на благоприятные условия жизни, на транспортную доступность и удобство расположения образовательных, медицинских учреждений, организаций торговли, культуры, физкультурно-спортивных организаций и т. п., т. е. прав, если непосредственно в Конституции РФ и не названных, то предопределенных такими закрепленными в ней в качестве элементов конституционно-правового статуса личности правами, как право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ст. 27, ч. 1), право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41, ч. 1), право на благоприятную окружающую среду (ст. 42) и ряд других [24].
Тем не менее, как видно из норм ГрК РФ о комплексном развитии территории, указанные права, а также право частной собственности не то, что не соблюдаются, они, по сути, не имеют никаких гарантий, поскольку любой суд вынесет решение об изъятии земельного участка, если это обосновывается "государственными или муниципальными нуждами". Причем если изъятие происходит при реализации проекта комплексного развития территории, то суду даже не нужно устанавливать факт обоснованности и невозможности размещения планируемых к строительству объектов в другом месте, как того требует ст. 49 ЗК РФ.
Почему это стало возможным? Ведь именно права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ). А законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на определенных принципах, закрепленных в ст. 2 ГрК РФ, которые, казалось бы, должны стоять на страже прав и свобод человека и гражданина.
Если посмотреть на две первые статьи ГрК РФ, в которых приводятся определения понятий, используемых в кодексе, и принципы градостроительного законодательства, то можно увидеть, что какие-либо права человека ни разу в этих статьях не упоминаются. Единственное упоминание о правах человека в ГрК РФ содержится в ст. 5.1, в которой речь идет об общественных обсуждениях и публичных слушаниях по проектам градостроительной документации.
В качестве первого принципа в ГрК РФ названо обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории. А под устойчивым развитием территорий в п. 3 ст. 1 ГрК РФ понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.
То есть единственное требование, которое должно соблюдаться в процессе осуществления градостроительной деятельности, это обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека. А это в свою очередь означает обеспечение состояния среды обитания, при котором отсутствует вредное воздействие ее факторов на человека (безвредные условия) и имеются возможности для восстановления нарушенных функций организма человека (ст. 1 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").
Таким образом, получается, что устойчивое развитие территорий, которое является одной из целей комплексного развития территорий (в соответствии с ч. 1 ст. 64 ГрК РФ), не предполагает ориентацию на соблюдение таких прав граждан, как право на жилище, свободу передвижения, право собственности и т. п. Но на охрану этих прав направлены нормы Жилищного кодекса РФ о принятии решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме по вопросу его включения в границы территории жилой застройки, подлежащей комплексному развитию (ст. 44, 46), о предоставлении возмещения или другого жилого помещения взамен изымаемого (ст. 32.1), а также нормы Земельного кодекса РФ, предусматривающие порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд (глава VII.1).
Иными словами, нормы законодательства, регулирующие комплексное развитие территорий, не противоречат Конституции РФ.
В решениях Конституционного Суда РФ последовательно находит свое отражение позиция о том, что в отношении собственности вмешательство государства не рассматривается в качестве нарушения баланса частных и публичных интересов при условии соразмерности используемых средств, преследуемой цели и соблюдения гарантий права частной собственности [25, с. 29].
Видимо, основным проблемным моментом в рассматриваемом вопросе являются публичные интересы или государственные и муниципальные нужды, для обеспечения которых возможно изъятие имущества у частных лиц.
Как указывал Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 02.07.2009 № 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" под государственными или муниципальными нуждами при изъятии земельных участков следует понимать потребности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, связанные с обстоятельствами, установленными соответственно федеральными законами или законами субъектов РФ, удовлетворение которых невозможно без изъятия земельных участков (например, выполнение международных обязательств Российской Федерации, размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов их размещения, застройка в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений).
Очевидно, что к настоящему времени приведенное определение публичных нужд утратило свою актуальность. Применительно к реализации проектов комплексного развития территорий не имеет значения ни отсутствие других вариантов размещения объектов, которые будут построены на изымаемых земельных участках, ни содержание генеральных планов поселений.