Перспективы развития института комплексного развития территорий в аспекте обеспечения прав граждан Подготовлено при информационной поддержке СПС "КонсультантПлюс".
Г.Л. Землякова
Аннотация
Написание данной статьи спровоцировало широкое обсуждение в прессе осенью 2022 г. вопроса о "дачной реновации", т. е. возможности распространения института комплексного развития территорий на индивидуальные дома, в частности расположенные в садовых товариществах. Автором рассматриваются действующие нормы законодательства, позволяющие и в настоящее время включать в территории комплексного развития индивидуальные жилые дома, но препятствующие делать это массово. Проанализированы нормы законодательства об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд в связи с осуществлением комплексного развития территорий. Сделан вывод о том, что при реализации данного механизма в конкуренцию вступают два различных частных интереса, позиция одного из которых поддерживается органами власти. Соответственно, проблема соблюдения прав граждан, чьи дома попадают в границы территории комплексного развития, заключается с одной стороны в неопределенности понятия "публичные нужды", а с другой стороны - в отсутствии научной обоснованности и обязательности исполнения документов территориального планирования.
Ключевые слова: комплексное развитие территорий, реновация, изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, изменение градостроительной документации, градостроительная политика, гарантии права частной собственности.
G.L. Zemlyakova
PROSPECTS FOR THE DEVELOPMENT OF THE INSTITUTE OF INTEGRATED DEVELOPMENT OF TERRITORIES IN THE ASPECT OF ENSURING THE RIGHTS OF CITIZENS
The writing of this article provoked a wide discussion in the press in the fall of 2022 on the issue of "dacha renovation", that is, the possibility of extending the institute of integrated development of territories to individual houses, in particular, those located in garden associations. The author considers the current norms of legislation, which allow at present to include individual residential buildings in the territory of integrated development, but prevent them from doing it en masse. The norms of the legislation on the withdrawal of land plots for state and municipal needs in connection with the implementation of the integrated development of territories are analyzed. It is concluded that when implementing this mechanism, two different private interests enter into competition, the position of one of which is supported by the authorities. Accordingly, the problem of observance of the rights of citizens whose houses fall within the boundaries of the integrated development territory lies, on the one hand, in the uncertainty of the concept of "public needs", and on the other hand, in the lack of scientific validity and mandatory execution of territorial planning documents.
Keywords: integrated development of territories, renovation, withdrawal of land plots for state and municipal needs, changes in urban planning documentation, urban planning policy, guarantees of private property rights.
Удобство и безопасность - это те критерии, которым должно отвечать жилье для каждого человека [1].
Конечно, когда это жилье пришло в ветхое, аварийное, не совсем пригодное для проживания состояние, а гражданин не имеет возможности приобрести другое жилье, то вопрос переселения для него стоит весьма остро. И в этом случае институт реновации, а точнее, комплексного развития территорий, возможно, мог бы для него являться некоторым спасительным инструментом. законодательство дом изъятие
Но только не в случае, когда гражданин достаточно комфортно и безопасно проживает в своей квартире, и тем более - в своем доме, и вдруг ему объявляют о реновации и необходимости переселения, при этом требуется оформить массу документов, сделать выбор между получением денежного возмещения или другого жилья в неизвестно каком районе и неизвестно на каком удалении от того места, где этот человек проживал.
Эта тема является весьма актуальной в связи широким обсуждением в средствах массовой информации в ноябре 2022 г. вопроса о "дачной реновации". С такой инициативой в Минстрой обратился Российский союз промышленников и предпринимателей и Российский союз строителей.
Как можно понять из средств массовой информации, "дачная реновация" - инициатива, согласно которой можно будет использовать земли садоводческих товариществ под многоквартирную застройку по договорам о комплексном развитии территорий. В идеале это должно одновременно и повысить комфорт проживания за счет строительства нового жилья, и помочь развитию городской инфраструктуры на "дачных" землях. Согласно инициативе возводить можно будет многоквартирные, малоэтажные и даже индивидуальные дома - фактически коттеджные поселки. Но последнее, заведомо не реалистично, т. к. совершенно не выгодно застройщикам [2]. При этом жителям могут предложить переезд в многоквартирные или малоэтажные дома, стоимость квадратного метра в которых будет ниже средней по стране цены в 83 тыс. руб. [3]. То есть - в дешевое жилье.
Конечно, развитие территорий, которые не обеспечены инфраструктурой, это благая цель. Во всяком случае, именно в обустройстве территорий, в создании комфортных бытовых и социальных условий для жизни людей и состоит смысл комплексного развития. Но на деле может оказаться иначе, потому что застройщиков интересуют в первую очередь уже обеспеченные инфраструктурой территории. Кроме того, ввиду того, что многие садовые товарищества расположены на землях сельскохозяйственного назначения, возникает угроза дополнительного перевода участков, занятых садово- дами и близлежащих территорий, в земли населенных пунктов. Для многих дачников свой огород является некоторым подспорьем в обеспечении себя и своих семей овощами и фруктами, и они не готовы лишиться собственного жилья, огорода и места отдыха.
В связи с этим вспоминается история с выселением людей из частных домов в Южном Бутове, которая произошла в 2006 г. И, несмотря на возмущение граждан, выступления представителей общественности, выселение шло своим чередом, частные дома сносились, освобождая место для застройки многоквартирными домами.
Тем не менее, в 2006 г. действовала норма ст. 49 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) в прежней редакции, в соответствии с которой изъятие земельных участков для государственных нужд осуществлялось в случаях, установленных законами субъектов РФ применительно к участкам, находящимся в собственности субъектов РФ и муниципальных образований. Нельзя сказать, что изъятие в Бутове проходило в точном соответствии с буквой закона, т. к. на уровне Москвы этот вопрос регулировался постановлением [4] и распоряжением [5] Правительства, но тем не менее федеральный закон предоставлял субъектам РФ возможности для решения проблем, связанных с развитием городов.
С 1 апреля 2015 г. ст. 49 ЗК РФ действует в новой редакции, согласно которой изъятие может осуществляться только по основаниям, предусмотренным федеральными законами. Однако число таких федеральных законов неуклонно растет.
Примечательно, что в п. 2 ст. 49 ЗК РФ речь идет о возможности изъятия земельных участков, необходимых для размещения объектов, перечисленных в данной норме, при отсутствии иных вариантов их размещения.
В то же время в ст. 49 ЗК РФ не содержится упоминания о такой цели изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд как комплексное развитие территорий. Видимо, такого упоминания и быть не может, в связи с тем, что целями комплексного развития территории помимо устойчивого развития поселений являются, в том числе улучшение жилищных условий граждан, создание необходимых условий для благоустройства территорий, повышение эффективности использования территорий поселений, привлечение внебюджетных источников финансирования обновления застроенных территорий, создание мест обслуживания и мест приложения труда (ч. 1 ст. 64 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ)).
Под благоустройством территорий понимается весьма широкий круг различных видов деятельности по инженерной подготовке к озеленению, устройству покрытий, освещению, размещению малых архитектурных форм и объектов монументального искусства, направленных на улучшение функционального, санитарного, экологического и эстетического состояния участка [6].
Четко установленные критерии признания неэффективно используемых земельных участков в настоящее время отсутствуют [7].
О мерах по реализации инвестиционных проектов по созданию мест приложения труда еще 31.12.2019 было принято Постановление Правительства Москвы № 1874-ПП [8]. По сути, в соответствии с этим актом места приложения труда это любые объекты капитального строительства как социального, так и промышленного назначения. Позднее в Приказе Минэкономразвития России от 15.02.2021 № 71 "Об утверждении Методических рекомендаций по подготовке нормативов градостроительного проектирования" места приложения труда были определены как совокупность рабочих мест.
Что касается улучшения жилищных условий граждан, то в Паспорте национального проекта "Жилье и городская среда" [9] под этим подразумевается массовое жилищное строительство.
Таким образом, перечень объектов, которые могут возводиться на территориях комплексного развития, является открытым. Соответственно необходимость существования ст. 49 ЗК РФ вызывает некоторые сомнения. Тем более что она предполагает изъятие земельных участков в исключительных случаях. Но строительство одних многоквартирных домов (имеющих большее количество жилой площади) вместо других (имеющих меньшую этажность и, соответственно, меньшую жилую площадь) нельзя отнести к исключительным случаям, т. к. часто оно обусловлено не нуждами населения, а интересами инвестора. Причем ст. 56.12 ЗК РФ устанавливает более сжатые (по сравнению с общими) сроки и процедуры изъятия земельных участков под комплексное развитие.
В связи с этим возникает вопрос: является ли в действительности комплексное развитие территорий механизмом устойчивого развития территорий или все же устойчивого развития строительной отрасли, улучшения положения крупных застройщиков и стабилизации рынка недвижимости? Ведь для того, чтобы реновация была действительно социально-ориентированным механизмом, должно быть урегулировано качество возводимого жилья и не только стройматериалов и комфортная для проживания человека площадь, но и психологически комфортная для проживания плотность застройки и проживания людей, окружающая среда. Также важны четкие требования к инфраструктуре, коммуникациям и благоустройству застраиваемых территорий. Однако, несмотря на существование механизма комплексного развития территорий, по сути, с 2007 г. [10] повсеместно можно наблюдать, что жилые комплексы возводятся крупными застройщиками без подъездных дорог, автомобильных парковок, детских садов, школ и т. п. При этом, когда развиваются территории, на которых уже есть вся инфраструктура (дороги, коммуникации), не вполне понятно, в чем же развитие, помимо того, что население такой огромной страны как Россия, концентрируется в нескольких городах, а вся остальная территория остается совершенно не обустроенной.
Относительно вопроса о "дачной реновации" следует заметить, что и в настоящее время на основании ч. 3 ст. 65 ГрК РФ в границы территории комплексного развития жилой застройки, могут быть включены земельные участки, занятые домами блокированной застройки и объектами индивидуального жилищного строительства.
Из ч. 8 ст. 65 ГрК РФ следует, что дома блокированной застройки и объекты индивидуального жилищного строительства, признанные аварийными или соответствующие критериям, установленным субъектом РФ и характеризующим их высокий уровень износа, ненадлежащее техническое состояние или отсутствие систем инженерно-технического обеспечения, могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд в целях комплексного развития территории.
Многие субъекты РФ уже установили эти критерии. Чаще всего это уровень физического износа, превышающий 50 %, или отсутствие хотя бы одной из централизованных систем инженернотехнического обеспечения. Для изъятия земельного участка с расположенным на нем домом достаточно наличие одного критерия. При этом актами отдельных субъектов РФ предусмотрена необходимость обеспечения индивидуального жилого дома всеми возможными коммуникациями: водоснабжением, водоотведением, электроснабжением, теплоснабжением, газоснабжением (Постановление Правительства Пензенской обл. от 19.08.2021 № 513-пП [11], Постановление Правительства Республики Алтай от 29.10.2021 № 334 [12]). В иных субъектах РФ перечень коммуникации несколько уже. Так, например, дом должен быть обеспечен системами холодного водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения и газоснабжения в соответствии с Постановлением правительства Тульской области от 29.09.2021 № 614 [13], водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, теплоснабжения (или индивидуальным газовым оборудованием) - согласно Постановлению Правительства Орловской области от 05.10.2022 № 596 [14], Постановлению Правительства ЯНАО от 16.08.2021 № 726-П [15], Постановлению Правительства Кемеровской области - Кузбасса от 30.09.2021 № 587 [16], Постановлению Правительства Хабаровского края от 23.08.2021 № 379-пр [17].
Что касается уровня физического износа, то, следует отметить, что проблемными моментами в настоящее время являются:
несовершенство законодательно установленной системы регламентации этапов жизненного цикла объекта капитального строительства, отсутствие целостной системы оценки технических решений на различных этапах жизненного цикла (особенно на этапе эксплуатации);
ограничение области применения сводов правил, отсутствие понятного механизма применения обязательных и добровольных требований [18].